三、我国国库制度的发展沿革

从历史发展来看，我国历代国库的设立虽有不同的名称，但整体上可以按照历史发展划分为实物库和银行代理国家金库两个阶段。按行政系统设立实物库的制度，大约始于西周时期，直到1905年的清末，随着中央银行机构的设立，国家金库逐步过渡为由中央银行代理的形式。

（一）历史的“库藏”制度

《论语·宪问》记载“君薨，百官总己，以听于冢宰三年”，说的就是周武王死时，成王年少，周公曾以冢宰之职摄政，掌管王家财务、宫内事务及全国大事。秦汉时期国家财政与皇室财政已有明确的区别，由治粟内史管理国家财政，主管国家田租和各种钱物的收支，汉景帝时改称为大农令。到魏晋南北朝时期，大农令虽存，其职权已大为缩小，仅为收粟之官。三国时期魏始设度支尚书，职掌全国赋税收入，西晋沿用魏制，南北朝以度支尚书领度支、金部、仓部、起部四曹。隋初仍置度支尚书，到了唐代管理财政的为户部，户部下设户部司、度支部司、金部司、仓部司，金部司掌库藏出纳及度量衡之事，仓部司掌军储、禄粮、仓廪之事。元朝国家财政机构在中央也称为户部，掌管全国户口、钱粮、田土之政令，并且根据顾炎武《日知录》记载，田赋用银始于元，可见国库不仅有实物库，也有金银库。到明朝，不仅有分别储藏各类金银、缎匹、宝石、粮食等物资的里库、外库，还有会计和审计制度，财政监管得到加强。

（二）近代出现的中央银行代理国家金库制度

清光绪三十一年（1905年）户部奏准设立户部银行，户部出入款项均可通过户部银行办理，可以视为我国银行经理国库的发端。光绪三十四年（1908年），户部银行改称为大清银行，并确定大清银行为国家银行，由大清银行经理国库，除户部出入款项外，大清银行还可以代国家经理公债及各种证券。1911年10月辛亥革命爆发，1912年年初，大清银行改组为中国银行，1913年4月北京临时参议院通过《中国银行则例》三十条，明确中国银行为中央银行。1914年交通银行修改章程，除原有经理“四政”（轮、路、电、邮）以外，还代理国库。因此，北洋政府统治时期，以中国银行和交通银行代理国库。南京国民党政府成立后，1928年成立中央银行，于是改由中央银行代理国库，负责国库出纳事宜。

（三）中华人民共和国国库管理制度

中华人民共和国的国库管理制度原型可以追溯到1933年，当时的苏维埃中央人民委员会公布的《国库暂行条例》中明确规定：“由国家银行代理国库业务”“总行设总金库，分行设分金库，支行设支库，红军中由总政治部代理国库。各级金库由主任、会计、出纳三人组成。”中央到达陕北后，不断加大力度整顿金融工作，1941年公布了《陕甘宁边区财政金库条例》，银行专门设立了金库处，下设总、分、支三级金库。这些特殊时期建立的国库管理制度，在战争年代有力保障了革命根据地的财政收付任务，但是由于受到客观环境的限制，并没有建立起全国统一的国库管理制度。

中华人民共和国成立后，党和政府高度重视国库的建设管理工作，1950年，国家政务院即颁布《中央金库条例》，明确由中国人民银行具体经理国库。1985年颁布实施的《国家金库条例》、1994年颁布的《预算法》、1995年颁布的《预算法实施条例》以及2003年修正的《中国人民银行法》、2015年1月1日施行修正后的《预算法》等，都明确了中国人民银行具体经理国库。从新中国成立初到21世纪初的半个世纪里，我国财政资金的缴库和拨付都是分散进行的，由财政部门和预算单位分别在银行开设账户，财政资金分为预算内和预算外两部分。预算内资金的收入由征收机关层层上报，支出由财政部门根据同级人民代表大会审定的部门预算，划拨资金给主管单位，再由主管单位层层下拨至基层单位；预算外资金收入则由征收单位先征收在单位过渡户，再由过渡户上缴财政预算外专户，也有部分征收单位自己并未涉足财政专户，转而由单位自行开设的专户进行预算外收入管理，预算外支出则由财政部门扣除统筹后，按照预算单位的支出计划，拨付给预算单位。

在传统的分散管理体制下，我国的国库职能在历史的基础上得到了有效的突破，除原有的预算收支外，承担起了一定的管理职能，国库机构的设置也更为优化合理，对我国国民经济的快速发展起到了积极的促进作用。然而随着经济的进一步发展，传统的国库管理体制也呈现出较大的弊端，主要有：一是造成了财政资金的分散和转移，尤其是预算外资金的存在，为了获取财政资金的外部收益，不少单位通过多头开户的办法，将预算内资金转入预算外，形成了事实上国家财政资金的分散，降低了国家财政资金的有效应用和实施效果；二是资金层层拨付，资金处理环节多、停留时间长，导致财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据，国库资金使用效率低下；三是低效率监督造成了极大的腐败隐患，在分散收支型的传统体制下，国库管理部门的监管意识低下，预算单位又可以通过“多头账户”逃避监管，再加上国库存款不计利息的规定与金融市场化的矛盾以及国库资金层层拨付的弊端，截留、挤占、挪用国库资金等问题一度非常严重，因国库管理的弊端导致的腐败问题也时有发生。

传统国库管理制度的弊端表明，传统的分散收付制已经不能满足国民经济发展和国家财政管理的需要，亟须建立起以国库集中收付管理、国库现金管理以及国库动态监控管理为核心内容的现代国库管理制度。