四、我国国库集中支付制度改革简介

我国传统的分散型国库管理制度，是适应计划经济条件下的一种管理制度，管理模式较为粗放，管理边界不甚清晰，非规范性操作较多。随着我国经济体制改革的不断深化，这一管理制度的弊端逐步显现，因此国库管理的高级方式，即适应市场经济条件下政府公共财政管理的集中收付的国库管理制度应运而生。

（一）国库集中收付制度的概念

国库集中收付制度一般也称为国库单一账户制度，包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度，是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。

国库集中收付制度并不是我国首创的新制度，发达国家普遍实行国库集中收付制度，其基本特征主要体现在三个方面：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出均根据部门预算由财政集中支付到商品或劳务供应者；三是建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。多国的实践经验都表明，国库集中收付能够加快资金运作，提高财政资金使用效率，同时能够有效加强对财政资金的监督管理，提高资金支付的透明度，有力防止截留、挤占、挪用财政资金；此外通过国库集中收付，还能及时、准确、系统地提供预算执行信息，对于国家加强宏观经济调控，充分发挥财政政策的作用起到积极的作用。

（二）我国国库集中支付制度改革

随着我国市场经济改革、金融体制改革的不断深化发展，1994年，按照征收管理权和税款支配权的标准，我国实行了分税制改革，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。至此，我国在财政收入管理改革方面取得了极大成功，然而与此相配套的，财政支出管理改革则明显滞后。在这一背景下，中国人民银行首先提出了国库单一账户制度改革的课题。

1995年，中国人民银行与国际货币基金组织、联合国开发计划署共同协商建立了“中国国库单一账户改革”技术援助项目，由国际货币基金组织的高级财政与国库事务专家为课题提供咨询、培训等技术援助。1998年起，中国人民银行与财政部对我国国库管理制度的改革进行了多次调查研究，在此基础上，双方联合制订了国库单一账户改革的初步方案。2001年2月国务院第95次总理办公会原则同意财政部会同中国人民银行制定的《财政国库管理制度改革试点方案》，确定了我国国库制度改革的目标、指导思想、原则、主要内容、配套措施及实施步骤，明确了我国国库集中收付制度的总体框架。时任国务院副总理李岚清同志专门批示：国库集中收付制度是规范财政资金最彻底、最完善、最可靠的模式，有关部门要尽快协同起来，加快实施这项改革。

《财政国库管理制度改革试点方案》明确国库集中收付制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

根据上述指导思想，我国国库集中收付制度改革遵循以下原则：

（1）有利于规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权，所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

（2）有利于监督管理。增强财政收支活动透明度，不改变预算单位财务管理权和会计核算权，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。

（3）有利于方便用款。减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。

（4）有利于分步实施。改革方案体现了系统性和前瞻性，使改革目标逐步得到实现。

根据《财政国库管理制度改革试点方案》精神，2001年3月，中国人民银行、财政部共同颁布了《中央国库管理制度改革试点资金支付管理办法》，确定了水利部等六部委作为国库集中支付首批试点单位；同年8月底，新成立的财政部国库支付中心拨出了第一笔财政直接支付资金。至2002年，中央部门试点单位扩大至38个，2005年年末，全部160多个中央部门实行了国库集中支付制度，70多个有非税收入的中央部门全部纳入非税收入收缴制度改革的范围，36个省、自治区、直辖市和计划单列城市也基本上全面推行了国库集中收付制度改革，如期实现了《财政国库管理制度改革试点方案》确定的“十五”期间全面推行改革的目标。