第一节 社会保障与国家治理关系变迁的时代议题

新中国成立70余年来，中国共产党始终致力于将中国国家治理实践上升到制度层面，始终不断推进中国制度与治理体系趋向成熟、定型。从党的十四大提出，“到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”[1]，到党的十五大、十六大、十七大都对制度建设提出明确要求，到党的十八大以来，把制度建设摆到更加突出的位置，党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，再到党的十九届四中全会将实现制度成熟定型作为实现国家治理体系现代化与国家治理能力提升的关键词，制定制度建设时间表，并按此持续推进，对推进中国特色社会主义伟大事业发展具有重大而深远的理论意义和现实意义。在此背景下，各个学科纷纷以实现中国国家治理体系和治理能力现代化为研究议题，探索现代国家治理能力提升的路径。在国家治理研究的宏大议题中，如何增强国家治理有效性，从而夯实国家权威的社会认同基础，成为核心议题。

一 研究缘起

（一）深化经济社会体制改革背景下提升国家治理能力的要求

改革开放40余年来，中国经济社会发展取得举世瞩目的伟大成就，被称为“东方奇迹”。在中国共产党的领导下，中国各项事业飞速发展，社会生产力、人民生活水平、社会活力与人民美好生活期待得到极大提高，产业结构不断优化、完善，各项制度不断建立与完善，体系不断趋于健全。同时，中国提出新全球观，突破既有全球观的局限，引领世界开创人类命运共同体，并付诸实践，提出“一带一路”倡议，将中国“不同而和合”的传统文化、“五位一体”的发展理念、治国理政的经验传播到世界各地。在中国共产党的领导下，全国上下万众一心、凝魂聚气，推动中国稳步向前发展，赢得世界各国的尊重。

但是，与其他国家相比，中国的治理压力更大、治理挑战更严峻。这是因为在中国国家治理过程中，存在很多其他国家没有的天然挑战。首先是中国地大。中国拥有令人羡慕的960多万平方公里的陆地领土，但是幅员辽阔的同时也会导致国家治理链条过长，这使得中国在治理过程中往往陷入“抓”“放”两难选择中，同时还会在贯彻执行上级决策过程中产生扭曲变形的风险。

其次是中国人多。中国有14亿人口，约占世界人口的1/5。在改革开放早期，如此庞大的人口释放出巨大的人口红利，但是随着中国人口结构呈现老龄化、高龄化、少子化、空巢化，劳动人口地域分布与劳动需求之间信息不对称，劳动力素质与产业结构转型升级之间不匹配，导致“劳动力过剩”与“用工荒”同时存在，对此很多西方经济学家断言中国人口红利已经消失，中国亟待提高人口素质，以形成新时期的人口质量红利。此外，现代化背景下人口流动的频繁化与大规模化、利益诉求的多元化、不同利益群体利益诉求的差异化、利益表达的网络信息化，以及利益满足预期的不断提高增大了现代国家治理难度。

再次是多民族。中国有56个民族，形成了一个庞大的家庭。不同的民族有不同的文化、生活系统与习惯，在发展过程中，民族往往和地域紧密结合起来，有的民族受地理禀赋限制，经济社会发展较为落后，如何在民族发展中既保持民族特色又打破民族发展、融合壁垒成为一个富有挑战性的问题。其中不仅要“与天斗”破除地理壁垒，还要“与人斗”破除文化方面的壁垒，将现代文明成果与民族传统文明相融合。如果处理不好，就会产生事倍功半的治理效果。

最后，中国发展进入风险高发期。从发达国家的发展历程来看，这段时期是不可避免的，是社会成长与国家治理逐步成熟的必经阶段。这一时期，需要对各种问题进行理性判断与思考。然而，中国媒体在报道社会现象时有“刨根”的习惯，但是它们并非专业研究机构，难以做出理性阐释，此外，一些不良媒体为追求点击量，编造或放大社会问题，与此同时，专业研究人员发声不足，因此很容易误导社会，产生发泄似的非理性表达。

因此，不断完善国家治理体系成为中国共产党不懈追求的目标。早在1992年邓小平在“南方谈话”中就提出，再有30年时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策也将更加定型。之后，中国开始逐步建立起新的经济体制，也在国家治理体系与治理能力现代化中慢慢摸索。1997年，江泽民在党的十五大报告中指出，在建党100周年，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到21世纪中叶即新中国成立100周年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。2012年11月，胡锦涛在党的十八大报告中指出，全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。大会指出，加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。在新中国成立100年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。上述理论，都体现了邓小平“在各方面形成一套更加成熟更加定型的制度的思想”，是对这一重要思想的丰富和发展。党的十八届三中全会开启了社会管理向社会治理、政府从管理向服务的转型，也首次提出国家治理体系与治理能力现代化这个重大课题。习近平总书记发表的系列讲话，构成中国新时期治国理政思想体系，在其指导下，中国向实现“两个一百年”的伟大目标坚实前进。在此过程中，厘清国家治理发展规律，对把握现阶段国家治理中要处理的核心矛盾和发展目标具有积极意义。

（二）顺应中国特色社会主义发展规律的内在要求

在不断完善中国国家治理体系，实现国家治理有效性目标的过程中，中国及时引入社会保障制度，将其作为国家治理体系的一部分。这一制度的建立顺应了中国经济社会体制转型的趋势，为实现公平与效率相统一奠定制度基础。纵观中国社会保障制度发展历程，呈现与中国特色社会主义市场经济发展相契合的运动规律，在推进中国特色社会主义发展，提升国家治理能力，释放国家治理效能方面，社会保障制度起到重要的作用。

具体说来，这一制度在诸多经济社会领域都产生了积极作用：社会救助制度主要面向社会困难群体，按需分配的属性充分体现出公民的基本社会权利，同时有助于实现不同社会成员共享发展成果；社会保险——中国社会保障体系的主体部分，强调权利与义务的对等性，极大地推动了经济发展与社会权益满足的共赢，既提高了效率，还实现了社会公平，成为充分体现中国社会保障制度经济与社会功能的主要内容；现阶段，中国社会福利主要面向特殊群体，扶助他们尽快改善生活状况。普惠与特惠相结合，较好地满足了特殊人群的生存需要。社会保障制度所具有的独特价值立场与功能，是其他任何制度所无法替代的。在中国国家治理体系建设过程中，随着形势的变化与治理需求的日益迫切，社会保障制度建设也迎来重要历史发展机遇。

二 研究意义

（一）理论意义

第一，辨析现代社会保障制度对国家治理能力提升的作用。现代社会保障制度的建立是伴随西方国家治理转型过程而发生的。然而，由于工业主义逻辑长期居于意识形态的支配地位，人们通常认为社会保障制度发展是经济发展的结果，而不是原因，仅把社会保障功能狭隘地局限在社会稳定器、社会安全阀方面，这非常不利于社会保障制度发展与现代国家治理能力提高。对此，本书力图揭示工业主义逻辑掩盖下的社会保障在政治、经济与社会发展方面的功能，全面展现社会保障制度功能。

第二，梳理中国社会保障制度在现代国家治理中的作用。新中国成立以来，党中央始终将保障制度作为国家治理的重要制度安排。单位制时期的劳动-国家保障，将绝大多数社会成员纳入国家治理体系中来，在满足社会成员福利需求的同时，很好地实现了国家-单位-个人的控制与整合功能。社会转型后，单位社会逐渐瓦解，新时期的社会保障制度应运而生。这一时期与中国特色社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度建立起来。但是由于对社会保障制度功能认识不全，以及经济学话语长期影响决策制定，中国特色社会保障制度体系尚不完善，制度功能尚未发挥出来。

第三，为现阶段中国社会保障制度顶层调整提供有益启示。伴随中国经济发展进入新常态，市场潜能还将继续释放，中国社会保障制度发展站在了新的历史起点上，即如何适应新常态及如何与市场机制相结合。为此，本书力图在揭示社会保障在国家治理中的作用的基础上，为国家顶层设计社会保障制度提供决策参考。

第四，力图深刻全面阐释社会保障制度功能，警惕边缘化、外部化、矮化社会保障制度的危险倾向。受西方主流经济学影响，在国家治理中经济始终居于主导地位，社会保障被视为社会负担，在此背景下，社会保障等制度处于边缘化地位。人们通常认为只有经济发展水平上去了，社会保障水平才能提升。这种供给主义价值观在美国颇为盛行，后在美国新政后的福利国家时代受到抑制。随着新自由主义思潮回归，供给主义借助全球化形势很快再次在全球产生影响。本书正是在此意义上，分析并回应这种观点，揭示掩藏在这一观点背后的价值立场。

（二）现实意义

第一，对全面推进中国社会保障制度更好地与国家治理体系建设相适应起到一定作用。中国特色社会主义建设事业是一项全新的政治、社会与经济实践，没有先例可循。在这场制度创新中，中国共产党始终坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，以及“三个代表”重要思想、科学发展观，审时度势地领导中国人民进行开创性建设，国家治理体系随之逐步调整。在此过程中，社会保障制度应与时俱进地发展与调整，充分发挥其制度功能。基于此，本书在考察社会保障制度发展规律的基础上，提出增强社会保障功能的必要性与可行性。

第二，对提高国家对社会保障制度重要性的认识起到一定作用。一段时期以来，中国对社会保障制度的认识还停留在应急机制上。中国社会主义市场经济体制逐渐成熟，应当建立起与之相适应的社会保障制度。这就需要突破已有认知局限，重新认识并科学定位社会保障制度在国家治理中的功能。

第三，对全面、深入解读与贯彻党中央意志与决定起到一定作用。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系的建设，提升现代国家治理能力，国家治理也首次出现在党的文件中。为深入贯彻党中央这一决策，全面提升国家治理能力，各个学科应加强重大问题的理论与对策研究。对于社会保障学科而言，尤为抓住这一发展机遇。厘清历史、明确未来，辨析西方经验，探寻中国特色，在理论思辨与现实拷问中实现社会保障学科发展壮大。