第二节 社会保障与国家治理关系的既有研究

现代社会保障制度自19世纪末在德国诞生以来，成为西方现代文明的内核，成为现代国家治理体系中必不可少的部分。中国自20世纪80年代初启动社会转型进程以来，社会保障制度经历了引入和确立的过程，并随着市场经济发展和国家治理需要不断调整。这一时期，出现大量关于社会保障的研究成果。在党的十八大召开后，国家治理相关研究不断增多，为本书奠定了坚实的理论基础，可对既有研究成果做以下梳理。

一 概念厘清

（一）国家治理

从总体上看，国家治理是指对构成于一国空间之内的各个领域事务的治理。[3]何为治理？“治理”一词最早出现于世界银行的报告中。此后，治理的概念延伸到政治学、公共管理、社会管理等领域。“治理”的核心意涵是在厘清问题症结和各种主体关系的基础上，进行恰如其分的分工协作，实现有效治理。这一解释范式是对经济市场化和政治民主化作用于社会治理结构的理论回应，成为流行于21世纪的国际社会科学的前沿理论之一。联合国全球治理委员会曾经对“治理”给出了较为权威的界定，指出治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”[4]。“治理”解释范式得以建立的理论前提是政府和市场都存在失灵现象，传统社会的“单中心治理”模式非但不能实现有效治理，往往还成为社会失序的深层原因。因此，只有实现社会治理主体多元化及达成其合作结构，才能确保社会协调运行。由此可知，治理理论崇尚自发性的“多中心秩序”，强调第三部门或市民社会在社会治理结构中的重要作用。在此种理论指导下，中国政府通过不断推进自身职能转变来实现社会结构向“治理”转化。

（二）国家治理体系

国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排。本书借助于布迪厄的社会分析范式，将国家治理体系视为一个由上述诸多制度构成的制度场域。受不同国家主导逻辑不同的影响，国家治理体系内的政策组合逻辑和所产生的结构存在差异，进而使得国家治理的目标与功能存在不同。

（三）社会保障

传统意义上的社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性、社会化的国民生活保障系统。社会保障是国家和社会通过国民收入分配和再分配，依法保障生活基本权利，维护社会公平，实现社会平等的制度安排。

本书对社会保障的界定遵循大保障的概念，将社会保障视为由社会救助、社会保险、社会福利、慈善等构成的制度体系，亦即社会保障并非单维度的概念范畴，而是一个内含制度组合与制度结构的多维概念范畴。换言之，与传统的社会保障定义不同，本书深入社会保障内部，显示其内部的结构及主导逻辑；探讨国家治理与社会保障之间的双向互动关系，即在梳理国家治理演进的过程中，探讨社会保障制度体系内的微观变迁及其在国家治理中的功能变化，同时阐释促使社会保障结构与功能变迁的国家治理需求。

二 观点梳理

（一）国家治理体系与治理能力现代化的含义

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[5]国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[6]中国国家治理体系现代化是结合中国当代国情，对现有制度进行革新，完善体制机制，推动各项制度合理化、合法化、人性化，提升国家经济、政治、文化、社会治理能力。中国政府利用自身制度优势，更好地发挥各项制度在国家治理体系中的作用，推进中国特色社会主义的建设。现代国家治理能力依托且内生于国家治理体系，通过监督检查，释放国家治理效能，彰显中国国家治理优势。中国国家治理现代化是指在中国特色社会主义发展的道路上，利用现代技术手段、法治手段对经济、政治、文化、社会领域制度机制进行革新，以完善制度，提高国家治理能力。

（二）理解现代国家治理体系的两个维度

2012年以来，习近平总书记多次不同程度地提到国家治理。与此同时，关于国家治理体系的理论研究成果不断增多。在国家治理概念范畴中，存在国家、政府、市场和社会几大主体，可将相关文件中的表述整理如下。国家治理体系被表述为“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[7]；除此之外，存在众多关于政府、市场与社会关系的表述：“要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”[8]，“处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”[9]。综上，可得出以下几个重要内容：第一，党的领导是国家治理体系调整的最高原则与政治保障；第二，国家治理体系优化升级需要推进所有领域改革，是一场系统性、整体性、全局性的结构调整，具有总体性特征；第三，这一具有总体性的国家治理体系需要政府、市场、社会彼此分化与理顺关系的结构支撑。

由此可知，在国家治理体系的概念范畴内包括了国家治理主体分化与边界两个维度：一是由总体性社会分化而来的政府、市场与社会有机组成一个整体，体现为多元治理主体形成；二是多元治理主体之间形成与国家治理体系相契合的行为边界，体现为合理分工、优化关系，实现国家治理能力提升的总体目标。其中，治理主体的分化是国家治理体系现代化的结构性前提，定义治理主体的行为边界是国家治理现代化领域的核心议题。围绕着国家治理主体的分化与边界问题，社会学、政治学、经济学和公共管理学进行了不同视角的刻画。鉴于篇幅有限，本书着重依据社会学和政治学的相关研究，试图绘出一幅关于国家治理主体分化与边界的研究图谱，将国家与社会的分化以及政府系统内中央与地方之间的分化，作为梳理的两大主轴。

对国家-社会分化与边界的理论探讨。作为梳理主轴之一，国家与社会的分化和边界研究沿着借鉴西方相关理论范式与发现中国本土关系模式的路径展开，以阐释中国国家治理体系重塑的结构机理。在这方面，中国社会学学者在早期研究中，将市民社会和法团主义理论作为阐释改革开放以来中国国家与社会关系变迁的范式工具，[10]对市民社会与法团主义理论进行了详细梳理，[11]力图在上述两大理论范式与中国本土社会结构分化之间建立起理论联系。倾向于市民社会理论的研究者，从社会抗争角度解释国家分化。[12]在国家治理主体分化方面，研究者将市民社会的独立性建构作为研究的目标，[13]提出中国市民社会建构的“两阶段论”，主张第一阶段初步建立起市民社会，形成国家与社会的二元对立结构，第二阶段是进一步完善市民社会，在相对于国家的独立身份基础上争取获得参与身份，并力图超越西方市民社会由来已久的“反国家”传统，提出了“良性互动说”。[14]

与市民社会理论相竞争的法团主义理论得到了另外一些学者的认可，据此探寻中国国家分化与国家、社会关系变迁的理论解释。如顾昕、王旭认为中国国家与非政府组织之间是一种法团主义式关系，[15]范明林进一步指出国家法团主义的政治和社会体制背景更接近于中国现实，使用自主性、自治性、契约化三个概念工具考察政府与社会关系，圈定二者行为边界，提出“强控制”、“依附性”、“阶梯性”和“策略性”等四种理想类型。[16]此外，还有一些研究者则以一种折中的态度提出“国家领导/控制的市民社会”（state-led civil society）的概念，[17]如康晓光、韩恒提出国家对社会组织的“分类控制”。[18]上述研究对早期中国社会建设进行了积极探索，但是建构路径二元对立痕迹明显，不能全面解释中国国家与社会关系。[19]

此后，随着“国家在社会中”以及“国家与社会协同”等理论的发展与传入，以及中国国家-社会关系实践的进一步发展，社会学研究者在中国国家-社会关系与西方“形同质异”方面达成共识，[20]建构出更具本土解释力和形塑力的国家-社会关系范式成为重要的学术议题。这一时期的基本学术主张是，国家与社会之间不存在一个清晰的边界，代表性观点为“共生性国家”、“策略性-关系性”分析范式。这一观点的提出，表明中国国家-社会关系研究路径开始转向，即在建构社会主体性遇到现实困境时，将观察角度调整为以具有一定自主边界的国家为中心，考察社会作为一种国家体系之外的推动力，以期发展方面取得大的进展。与前者相比较，后者能得出更加积极、更富本土特色的研究结论。

与社会学以社会为中心的研究角度不同，政治学学者考察了中国政治体制及其对治理主体分化与形塑的作用，提出权威主义（或威权主义，authoritarianism）、政党-国家体制（party-state）、政党宪制体制（a single party constitutionalist state）等概念。布热津斯基将中国政治体制演变划分为四个阶段，其中威权主义为第三阶段，并逐步向多元主义转型。[21]威权主义的结构特征为：市民社会和具有某些自主性的社会组织的形成，以及国家在组织和功能上出现了实质性分化，一系列机制调整使得国家治理体制呈现一定的韧性；政党-国家体制理论模型在解释中国国家治理主体变迁时强调“转型”、“适应”或“萎缩”和“调适”，以适应复杂社会给国家治理体系提出的转型要求。[22]“政党宪制”以1982年中国立宪进程为分析对象，阐述政党与国家分化后的关系及其给国家治理体制带来的影响。政治学领域的相关研究表明，中国的政治体制不是一成不变的，而是随着社会整体发展而不断调适，从而在总体上呈现鲜明的适应性和坚韧性。

对中央与地方分化与边界的理论探讨。中央与地方政府之间的分化与边界是又一梳理主轴，它稳定存在于中国国家治理体系中，并在中国特定的国家体制与庞大的疆土规模影响下，成为中国国家治理研究中浓墨重彩的一笔。此方面研究的旨趣在于，通过合理厘定各层级政府的职责和权限，建立政府纵向的合作关系，以提升治理的整体绩效，其分析的核心是科层组织及运行体制。随着中国改革开放进程引发整体性社会变革不断趋向深入，关于中央与地方分权问题的讨论始终没有停止过，讨论的主要分歧在于集权还是放权。以王绍光为代表的集权论主张“强政府-强民主”的观点，认为一个高度集权的国家不一定会是全能主义或威权主义的。在这场辩论中，郑永年倾向于向地方放权，激励地方政府在中国的经济生活中扮演更为重要的角色。此外，还有一些学者指出了纵向国家治理链条的内在治理困境。周雪光提出“国家权威-有效治理”的分析框架，用以解释当代中国政治运行过程中中央与地方之间的关系；谢岳、党东升运用“委托-代理”模型阐释这一体系的内在治理难题。

为实现纵向国家治理主体间的关系平衡，学者们总结出“运动式治理”“项目制”“请示授权制”等机制。周雪光指出自上而下的运动式治理能够有效克服一统体制与有效治理的内在矛盾，但是其制度逻辑限制了制度创新的空间，主张重塑党、官僚体制和民众之间的关系；渠敬东指出项目制是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，以项目制为核心确立的新的国家治理体制，形成了中央与地方政府之间的分级治理机制，但是存在基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险等消极后果；郁建兴指出“请示授权”作为“自主探索”与“设计试验”的重要补充，将纵向政府间的非正式互动纳入了正式的政府过程，是实现“顶层设计”与“地方探索”良性互动的一种可能路径，并在实践中进一步厘清纵向政府间的职权边界，建构新型的纵向政府间关系。

简要的评论。无论是横向维度上的国家与社会，还是纵向维度上的中央与地方，分化与边界成为解析国家治理体系变迁的重要逻辑，贯穿其始终的驱动性因素是现代经济社会变动所提出的结构性要求，使得这一问题历久弥新，国家与社会以及中央与地方构成现代国家治理体系成长的两大主轴。从上述研究来看，都将研究的重点放在了多元主体之间关系模式的讨论上，深入细致地描述了多元主体之间相互作用、相互影响的状态，但是缺乏对多元主体之间的边界研究。这导致的一个后果是，在一定的关系模式下，如“策略性-关系性”的国家与社会关系中，由于在国家与社会之间缺少一个清晰的边界，国家在对社会反映做出策略性调适时，缺少责任边界的控制，不利于形成共建共享的治理格局。同时，对于分化与边界的讨论又并非多元主体分化与对立意义上的，即在对立中探讨分化与边界，缺少结构调整的社会总体自觉，而是在遵循中国本土多元主体关系逻辑的基础上进行探索。

相对于纵向国家治理主体的分化与边界讨论，本书的关注点在于横向国家治理结构中国家与社会之间的分化与边界确立。其中，多元主体分化是一个动态过程，边界是一段时期内多元主体之间的相对固定状态。在讨论边界问题时，由于国家与社会之间的互动内容丰富，本书以社会保障这一社会产品与服务的供给为观察点，以供给过程中国家与社会的行为边界为讨论对象，沿着欧洲与中国两条实践脉络进行历史的经验分析，为探索现代化背景下中国国家治理结构调整做出理论铺垫。

（三）社会保障的国家治理功能研究

1.社会保障与国家治理的关系

社会保障自古以来就是国家治理的重要工具与手段，现代社会保障制度更是国家治理体系与治理能力现代化的重要支柱。社会保障制度确实是惠及民生的工程，每一项制度都是在为老百姓做好事。然而，社会保障又绝对不只是为了民生或为百姓做点好事，它必须立足于国家治理并在其中扮演重要的角色，承担重要的责任。[23]这些大国过往的发展实践证明，现代社会保障绝不是“权宜之策”或“怀柔之术”，而是关乎国家长治久安和人民世代福祉的重大制度安排。它同时还证明，这一制度的建立，无一不是基于国家治理的需要，无一不以化解严重的社会经济危机和增进人民福祉为目标，无一不以国家层级的制度设计（国家立法）为具体行动依据。因此，社会保障的产生与发展，既是理性人选择，也是理性治国的必然选择。[24]

从社会保障在国家治理中的功能定位上看，郑功成教授指出社会保障是国家用经济手段来解决社会问题，进而达到特定政治目标的重大制度安排。治国必先安民，安民必重社保。然而，在当前我国治理体系中，社会保障因未被赋予应有的地位，而无法在经济治理、社会治理和政治治理等方面充分发挥积极作用，这不仅给其制度进一步完善带来消极影响，而且削弱了国家治理的综合效果，不利于国家治理现代化的实现。因此，站在国家战略的高度，客观把握社会保障作为国家治理手段或工具的正向功用，并通过合理的社会保障制度来增强国家综合治理的有效性刻不容缓。[25]社会保障制度设计、运行和管理服务，直接体现国家治理水平。在国家治理体系和治理能力现代化建设的过程中，应当把社会保障制度建设作为其中重要一项。随着温饱问题的解决，人们对于风险保障的预期越来越高，对于风险保障公平性的预期也越来越高。社会保障制度与国家安全、国家命运的联系越来越密切。因此，一定要从国家治理的高度理解社会保障，深化社会保障制度改革，按照整体性治理的思路，优化社会保障资源配置，建设更加公平、更可持续、更有效率的社会保障制度。[26]近年来，随着我国经济和社会的加速变化，社会保障的制度建设得到了前所未有的重视。但长期以来社会保障被理解为市场经济改革的“配套”机制，对社会保障地位和作用的认识仅停留在政策工具这个层面。目前，中国处在全面建成小康社会的关键时期，在农村贫困地区开展精准扶贫，同时经济处在结构转型的深刻变革之中，经济问题社会化和经济问题政治化的趋势明显，这为社会保障从国家“小器”变为国家“重器”打开了重要的时间窗口。因此，面对中国经济和社会发展所提出的挑战，社会保障需要厘清目标和重新定位，通过自身现代化发展，实现跨越式的发展。[27]

从国家治理视角来看社会保障，关键是要在国家治理体系中给其以合理的定位。以人民为中心的发展思想与共享发展理念是我国社会保障参与国家治理的理论依据。它和国家财政、金融等宏观政策工具一样，需要服从并服务于国家治理所要达到的发展目标，但较其他政策工具更需要具备人文关怀与社会公正意识。同时还要将国家视为一个不能被分割的整体，由国家维护每个公民的社会保障权益。尽管地方政府会承担相应的社会保障责任，但这种责任的分担一定是在国家统一规制、统一目标的前提下进行的。如果只将社会保障作为地方政府的施政目标，必定带来区域分割、分化与失衡现象，并最终危害社会公正与国家安全。[28]站在国家治理的高度，社会稳定与经济发展的关系，已扩展为国家安全与中华民族复兴的关系，从眼光向内、集中力量做好自己的事情，转为放眼世界、推进并引领全球化浪潮。也就是说，我们的战略目标是：对外实现国家安全与中华民族伟大复兴的统一，通过国家安全战略的实施推动和保障中华民族的伟大复兴；对内实现国家安全、社会安全与个体安全的协调统一，不以国家安全、社会安全减损个体安全，更不以个体安全损害社会安全与国家安全。[29]

2.对社会保障与经济发展关系的讨论

对社会保障与经济之间关系的讨论不是一个新话题。有时，该话题以另外一种形式出现，如福利制度在经济政策、社会结构与政治结构中的变化。可以说，该话题是西方民族-国家发展进程中的一项重大议题，全面展开始于20世纪中后期的西方福利国家危机，讨论巅峰形成于21世纪初期，以2008年美国金融危机及其引发的世界经济危机为发起背景。从目前西方各国的情况看，社会保障与经济之间的关系问题已经严重影响西方社会团结，产生了严重的政治后果。那么，社会保障与经济发展之间究竟是何种关系，蕴含着何种难以解决的矛盾呢？对此，学者们做出了各种各样的理论回应，试图解释清楚这一难题。大体上，依据讨论视角，可将学者们的观点划分为以下三种。

古典经济学认为，社会保障可能导致福利依赖和降低经济效益；政治经济学则把福利国家的出现、发展、重组、削减与政治和经济的互动联系在一起，揭示社会保障维护某些社会群体的利益，从而维护社会稳定；工业主义逻辑认为福利国家的出现是现代工业经济发展的结果，强调社会保障是工业化和城市化变迁所需要的手段，社会保障是服务于经济增长的，经济增长是社会保障发展的前提；权利-资源理论认为经济利益和政治利益通过协调政治体系和市场体系得到制衡，从而保证实现社会福利的目标；新自由主义认为，福利制度特别是与工人就业权益保障有关的政策是经济增长的负担，通向增长和繁荣的道路是以弹性和解除规制铺就的，把收入和就业保障的扩展作为公民权利，就意味着对纯粹市场定律的有意背离；需求-资源供给理论指出，20世纪70年代石油危机以来，福利国家时代的社会保障与经济的完美和谐关系变得不可持续，福利制度处于危机之中。面对这一时期的经济衰退，经济学家们形成了三种观点，第一个是“市场扭曲”论，认为福利制度抑制了市场发展，侵蚀了就业、储蓄和投资的动力。第二个是关注人口老龄化长期剧变所产生的压力。第三个论断则关注新的全球经济的结果，指出其无情地惩罚了挥霍的政府和无竞争力的经济。

政治学视角下的研究观点可概括为以下几点：揭示出决定社会保障与经济不同关系模式的深层政治结构与政治联合传统；拷问被经济学者夸大的“全球化”和“老龄化”对福利国家危机所产生的影响，深刻揭露了福利国家危机表象下是资本主义政治共识危机，即西方资本主义抑制由经济进步而带来的社会力量发展及政治变革，力图维持传统工作伦理，维护“商品化”的资本主义生产关系；分析福利国家所具有的适应性，通过技术参数改革，协调社会保障与经济之间的矛盾，大多数国家都将干预限于边际性调整，比如延迟津贴指数化、降低收入替代率、以缴费为基础（而不是以收入为基础）计算养老金津贴。

社会学视角下的研究指出，福利国家社会结构呈现与福利国家兴盛时代不同的“非标准化”特征，导致原有建制失灵，从而对社会保障与经济关系产生重要影响。具体说来，工业社会福利制度建立在同质性较强的劳动力市场基础之上，后工业社会劳动力市场的弹性与排他性特征明显；后工业社会的职业周期和生命周期差异变大，传统的由男性负担家计的家庭正在消逝，生育率正在下降，生命历程日益“非标准化”，预示着不同类型的需要和期待增多；不断变化的经济条件，比如缓慢的增长和“去工业化”，以及人口结构的变化极大地影响了社会保障与经济的关系。在欧洲经济共同体国家，老年抚养比迅速提高，按照既定保障规则与补助标准，福利国家维持成本大大提高。经济合作与发展组织发布的2040年发展计划指出，仅老龄化这一项就会使医疗卫生保健和养老金支出成倍地增长。

3.党历次代表大会上关于社会保障的表述

十六届六中全会公报提出在社会民主建设中，要逐步形成社会公平保障体系，促进社会公平正义。十七届三中全会提出，建设社会主义新农村，要健全农村社会保障体系，保障农民基本生活需求。这也是社会保障制度在经济治理、社会治理方面的意义体现：保障农民基本生活，释放其生产力，促进农村经济发展，也稳定了农村环境，起到了社会治理的作用。十八届三中全会强调，要建立更加公平、可持续的社会保障制度，创新社会治理。社会保障制度是建立在保障人民基本利益基础上的，能依托自身制度优势最大限度释放生产活力，提升经济治理、社会治理能力；社会保障有利于维护社会稳定、社会有序、社会和谐，是社会治理、文化治理提升的政策手段；社会保障制度的适度性发展，是改进国家治理的有效方式和合理选择，要建立更加公平、可持续的社会保障制度，完善社会保障制度，有利于提升国家治理能力，完善国家治理体系。[30]