明确组织的层级体系

复杂组织中各种性质的机构具有不同层级，形成层次分明的体系。组织划分层级，既是管理的需要，也是职权细分的需要。

划分层级，也就意味着分出“上下”。上层机构具有更高职责权限、更大职责范围，下层机构职责权限和范围更微小、更狭窄，但也更具体，更便于执行操作。

同一组织划分不同层级，直接结果是产生隶属关系。低层级机构隶属于与之紧密相邻的上一层级机构。

隶属关系的典型表现即领导关系。领导关系，通俗地说就是上级能够决定下级的人、财、权、物、事等多个方面，下级必须全面服从上级的指示与安排。

从层级角度来看，有隶属关系，也必然有非隶属关系，典型表现是平级关系或同级关系，同一层级上职能不同且互相独立的机构之间的关系。此外，不同体系的机构之间，也可以视为同级或平级关系。

在领导关系和同级关系之外，还存在业务指导关系。在上下不同层级中，履行相同职能的部门，上级主管部门与下级主管部门之间就是指导与被指导的关系。通俗来说，在指导关系中，上级部门虽然不能决定下级对应部门的人事安排等事务，但是在履行特定职权方面，上级部门有权提出要求与指示，下级部门应当贯彻执行。

机构之间的领导关系、同级关系和指导关系用示意图2-1表示。

《条例》非常强调层级关系在行文规则方面的约束作用，特别提出“行文关系根据隶属关系和职权范围确定”这一原则。

行文应当根据层级关系逐级行文，逐级上行或逐级下行。一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关（《条例》第四章第十四条）。无论是越级上行还是越级下行，都是被禁止的。特殊情况下，例如按照层级逐级行文会延误工作，可以越级行文。

根据层级关系确定联合行文的主体。所谓联合行文，即针对同一项工作以多个机关的名义共同制发一份文件。联合行文的重要前提有二：一是部门职责有交集，二是发文机关所处的层级相同或相当，否则不能联合行文。《条例》第四章第十七条指出：同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。