一 “十二五”就业规划落实情况

就业是民生之本，维持稳定的就业形势，是保障民生的首要任务。“十二五”规划纲要要求“实施更加积极的就业政策、加强公共就业服务、构建和谐劳动关系”，为此提出了两个预期性指标：城镇登记失业率和城镇新增就业人数，要求城镇登记失业率控制在5%以下，“十二五”期间的新增就业人数4500万，即相当于每年新增就业900万人。

从实际完成情况看，2011～2013年，每年年末的城镇登记失业率均保持在4.1%以下，2014年第三季度的城镇登记失业率为4.07%。截至目前，登记失业率远远低于“十二五”规划所提出的5%的预期目标。虽然国家统计局没有系统公布调查失业率，但根据一些正式发布的信息，调查失业率也处于低位。国家统计局对31个大中城市的住户抽样调查资料显示，调查失业率水平总体稳定，略有下降。从2014年3月至6月，月度调查失业率分别为5.17%、5.15%、5.07%和5.05%。

城镇新增就业指标完成的也很顺利，2011～2013年，城镇新增就业分别为1221万人、1266万人和1310万人。2014年前三个季度，累计新增城镇就业1082万人。因此，截至2014年第三季度，已经累计新增城镇就业4879万人，完成了“十二五”规划提出的要求。总体上看，“十二五”期间，预期性指标完成情况良好，就业形势总体保持稳定。

图1反映了劳动力市场形势与经济增长的变化情况，我们可以看到进入“十二五”时期，求人倍率[1]基本维持在1以上，劳动力稀缺的特征越来越明显。尤其需要指出的是，劳动力市场形势的基本稳定，是在经济增长率明显下降的情况下发生的，这种情况在改革开放以来还是第一次出现。2012年第二季度以来，各个季度经济增长的速度基本处于8%以下的低位水平，而求人倍率却呈现上升趋势。2014年前三个季度，GDP的增长幅度分别为7.7%、7.4%和7.4%，求人倍率分别为1.11，1.11和1.09。

图1 分季度求人倍率与经济增长率变化情况

资料来源：国家统计局网站：www.stats.gov.cn；中国就业网：www.chinajob.gov.cn。

“十二五”期间，外出农民工的数量稳步增加，2011～2013年，外出农民工数量分别为15863万人、16336万人和16610万人。外出农民工数量的逐年增加一方面反映了非农就业市场的稳定形势，另一方面也体现出劳动力市场总体上的根本转变。这种情况也是改革开放以来的其他时期未曾出现过的。

因此，实际的就业完成情况已经大大超出了“十二五”规划纲要提出的预期目标。不过，在评估劳动力市场形势及政府所应完成的预期目标方面，以下问题更值得关注。

首先，两个预期指标本身并不能恰当、全面地反映劳动力市场形势的变化，因此，指标的实际完成情况难以用来评估就业状况。在考察失业情况时，使用的是登记失业率[2]，其定义与国际通用的失业率定义有较为明显的差别，而且登记失业制度仅覆盖具有城镇户籍的人员，不适用于1.6亿外出农民工，农民工的就业状态及其变化难以得到有效反映。此外，登记失业是以“登记”为基础，往往不能真实地反映实际是否就业。

同时，随着劳动力市场形势的变化以及人口转变进程的加速，以“城镇新增就业”来指导就业问题也缺乏针对性。该指标难以反映劳动力市场上就业数量的净变化，指标的采集依赖于报表系统逐级上报，数据的可靠性堪忧。

其次，即便是以登记失业率和城镇新增就业作为预期指标，具体目标的设置也过于宽松，对就业工作的指导意义不强。例如，在过去30年内，无论就业形势多么严峻，登记失业率从未高于5%，最近十年也一直低于4.3%。显然，以5%的登记失业率作为预期目标，其实际的指导意义有限。

最后，在“十二五”的后期以及“十三五”期间，劳动力市场政策及就业优先战略应该着力面对劳动力市场出现的新变化所带来的挑战，防范可能出现的结构性失业。

以不变价格计算，农民工平均工资水平在2011年和2012年分别增长了15.1%和8.9%，劳动力成本上升的趋势非常明显，劳动密集型行业面临前所未有的挑战，也加大了稳定劳动力市场的压力。

同时，由于经济结构向资本、技术和知识密集型行业的转型尚未实现，加之高校扩张后毕业生人数的逐年增加，大学生就业形势在“十二五”后期将更加严峻。这些结构性的就业问题，难以通过劳动力市场政策的调整得到根本解决，而需要靠经济结构的转型升级和增长方式的转变。因此，在“十二五”后期，加强经济政策与劳动力市场政策的配合非常必要。

[1] 求人倍率是劳动力市场上岗位空缺的数量与求职者人数的比，它反映劳动力市场上供求关系的对比情况。求人倍率大于1，意味着从总体上看，劳动力市场的岗位数量大于求职的人数。

[2] 城镇登记失业人数同城镇从业人数与城镇登记失业人数之和的比。而登记失业人员指有非农业户口、在一定的劳动年龄内、有劳动能力、无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。