二、修改理由

《刑法修正案（十一）》第1条对《刑法》第17条关于未成年人刑事责任的规定作出了三项调整。

（一）将“投毒”修改为“投放危险物质”

1997年《刑法》第114条、第115条分别规定：“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法破坏工厂、矿场、油田、港口、河流、水源、仓库、住宅、森林、农场、谷场、牧场、重要管道、公共建筑物或者其他公私财产，危害公共安全，尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。”“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。过失犯前款罪的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”由此确立了投毒罪这一罪名。此后，针对出现的新情况，为了使该条规定更加明确，2001年出台的《刑法修正案（三）》将“投毒”修改为“投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质”，[2]最高司法机关也以司法解释的形式将该条的罪名由“投毒罪”改为“投放危险物质罪”。[3]虽然在此后的刑法修改过程中，立法者均采这一表述以做到刑法规范在体系上的相互协调，[4]但《刑法》第17条、第56条中“投毒”的概念一直被沿用，没有得到修正。

对于这一现象，刑法学界存在两种不同观点。一种观点认为，从补正解释的角度上说，《刑法修正案（三）》未对《刑法》第17条、第56条作出相应修改，是立法者的疏漏。据此应依据该修正案的规定，参照第114条、第115条“投放危险物质”的概念，对《刑法》第17条中“投毒”的概念作扩大解释，认为其在外延上不仅包括投放毒害性物质的情形，还包括投放放射性、传染病病原体等物质。[5]另一种观点则认为，总则与分则间一般与特殊的关系决定了《刑法修正案（三）》对分则的修改并不导致总则条款的改变，且由于放射性、传染病病原体等危险物质较为少见，低龄未成年人未必对其具有认识与辨认能力，因此主张将《刑法》第17条中的“投毒”仅理解为投放毒害性物质。[6]有鉴于此，《刑法修正案（十一）》对该条作出相应调整，使《刑法》总则第17条第2款与刑法分则的规范表述相协调，可以说是“默认”了《刑法修正案（三）》中的立法疏漏，弥补了自此以来的一笔“欠账”，平息了刑法学界针对该款规定的争论。

（二）未成年人刑事责任年龄的向下调整

从立法沿革的角度来看，关于未成年人刑事责任年龄应如何设定的争论早已存在。1950年，中央人民政府法制委员会制定的《刑法大纲草案》第11条以14岁作为未成年人承担刑事责任的起点；[7]1954年，中央人民政府法制委员会制定的《刑法指导原则草案（初稿）》第3条则将其调整为12岁，并规定“已满十二岁不满十五岁的人，犯反革命、杀人、放火和严重破坏交通罪，应当负刑事责任”。[8]1956年，刑法草案第13稿沿用了13周岁以下的行为人不负刑事责任、13周岁至15周岁的行为人相对负刑事责任、13周岁至18周岁的行为人减轻刑事责任的规定，[9]并为之后数个稿本所采纳。[10]20世纪60年代初，考虑到“少年犯主要靠教育，追究刑事责任的面要尽量缩小些。不满16岁的人总还是小孩子，缺乏刑法观念，一般不宜追究刑事责任。要追究的只能限于条文所列举的杀人、放火等少数几种罪。至于已满16周岁的人，体力和智力已有了相当的发展，具有一定的社会知识和分辨是非、控制意志的能力……以满16岁作为完全负刑事责任年龄的起点是比较合适的”，又因为“把十五岁改为十六岁，相应的把十三岁也改为十四岁，仍保持原来两岁的距离”，[11]1962年刑法草案第27稿及此后的稿本均以14岁作为刑事责任追究的起点，并最终为1979年刑法典所采纳、为1997年刑法典所沿用。[12]在此期间，不少学者曾提出过降低刑事责任年龄的建议，但并未被立法机关所接受，这主要是因为：一是不满14周岁未成年人实施严重越轨行为的比例极小；二是青少年早熟主要出现在大城市，比较落后的小城市和广大农村地区则并非如此；三是降低刑事责任年龄有悖“教育为主、惩罚为辅”的方针，特别是在少年犯监管措施相对落后的背景下，刑罚对青少年的教育矫治作用较弱甚至可能产生反效果；四是世界上多数国家均将14周岁作为负担刑事责任的起点年龄，《联合国少年司法最低限度标准规则》也要求承担刑事责任的年龄起点不宜过低，应考虑到情绪和心智成熟的实际情况。[13]

可见，自20世纪60年代起，各界虽对《刑法》中刑事责任年龄的设定存在争议，但直至《刑法修正案（十一）》的出台，基于近年来低龄未成年人（特指12周岁至14周岁未成年人，以下同）实施严重犯罪的案件时有发生，引发社会关注，经会同有关方面反复研究，立法者才最终下定决心，在特定情形下，经特别程序，对法定最低刑事责任年龄作个别下调。[14]我们认为，此次修改主要是基于以下几方面原因。

一是低龄未成年人因心智早熟而具有辨认和控制自己行为的能力，是刑事责任年龄下调的理论原因。从刑法理论上讲，“在行为实施的当时，行为人能够理解法律的命令和禁止的内容，并且具有按照这种理解进行行动的能力，这就是责任能力的问题”，而责任能力的核心内容就是辨认能力和控制能力。[15]随着经济、社会、文化的发展，未成年人心智越来越趋于早熟。特别是，一方面，义务教育普及水平近年来持续保持高位发展态势，2019年，全国小学净入学率为99.94%，初中毛入学率为102.6%，已相当于世界高收入国家平均水平，且义务教育阶段专任教师人数、高于规定学历教师比例、学校校均规模、教学仪器设备配置水平等均进一步提升。[16]另一方面，全国教育系统十分重视针对低龄未成年人的法制教育工作，印发实施《中小学德育工作指南》等文件，在初中、小学阶段开设“道德与法治”必修课程，注重编好道德法治教育的国家统编教材，同时积极开展道德法治为主题的相关实践教育活动。[17]在此背景下，绝大多数12周岁至14周岁的未成年人显然业已具备辨认故意杀人、故意伤害等严重暴力犯罪行为的性质、作用、后果、意义的能力，并能够对之加以控制。因此，从刑法基础理论的角度上讲，要求低龄未成年人附条件地对其实施的严重暴力犯罪行为承担刑事责任，正是对其在心智早熟的背景下辨认与控制能力加强的一种规范回应。

二是低龄未成年人实施严重暴力犯罪问题引发社会广泛关注，是刑事责任年龄下调的现实原因。中国青少年研究中心2015年的调查研究显示，在未成年人犯罪中，约35%是16岁犯罪，31.2%是15岁犯罪，20.11%是14岁犯罪，而在2001年，14岁未成年人犯罪比例为12.3%，可见我国未成年犯罪呈低龄化趋势。[18]在此背景下，14周岁以下未成年人实施故意杀人、故意伤害等严重暴力犯罪行为的现象（此处特指不法层面的严重暴力犯罪，而非不法且有责层面的严重暴力犯罪）并不鲜见，且一经发生，通常引发舆论广泛关注，并促使公众呼吁调低刑事责任年龄、对类似行为予以严厉的刑事处罚。典型的如2019年10月20日，大连市一10岁女孩王某在回家时被未满14周岁的蔡某某骗至家中，后被杀害并抛尸灌木丛。由于蔡某某在实施杀人行为时未达刑事责任年龄，最终被决定予以三年收容教养。[19]该案发生后迅速引发舆论哗然并持续高热：新浪微博话题“#大连11岁女孩被害#”“#大连杀人男孩被收容三年#”等登上热搜榜；“@人民日报”评论称“未成年人犯罪应受足够审思”获得超过50万人点赞支持；随着“作案后聊天记录”“被曝多次尾随女性”“曾2次登门搭讪受害者家属”等被媒体披露，舆论愤慨一再被激发，“恶魔”“死刑”“严惩”“不要放过”等情绪性观点非常普遍；在围绕案件的“全民大讨论”中，降低法定刑责年龄、引入“恶意补足年龄”原则舆论呼声最高。[20]可见，社会大众对当前低龄未成年人实施严重暴力犯罪，但不能对其予以刑事处罚反应强烈，2019年和2020年两会期间，亦有多名人大代表呼吁下调刑事责任年龄，[21]《刑法修正案（十一）》也是基于这一现实做出的旨在回应民众普遍诉求的调整。

三是一些国家在其立法中对低龄未成年人追究刑事责任，为刑事责任年龄下调提供了比较法上的依据。1985年联合国《少年司法最低限度标准规则》（北京规则）第4.1条规定：“在承认少年负刑事责任的年龄这一概念的法律制度中，该年龄的起点不应规定得太低，应考虑到情绪和心智成熟的实际情况。”2007年联合国儿童权利委员会《〈儿童权利公约〉第10号一般性意见——少年司法中的儿童权利》则提出：“委员会认为低于12岁的最低刑事责任年龄不是国际上可接受的水平。委员会鼓励各缔约国将其较低的最低刑事责任年龄提高到12岁为绝对最低责任年龄，并继续提高最低刑事责任年龄的幅度。与此同时委员会促请各缔约国不要将最低刑事责任年龄降低至12岁。较高的最低刑事责任年龄，诸如14或16岁，可促进少年司法制度。”可见，《刑法修正案（十一）》将刑事责任年龄起点降低至12周岁，并不违反相关国际公约，也与联合国儿童权利委员会意见基本一致。事实上，在全世界范围内，虽有许多国家将14周岁作为刑事责任的追究起点，如德国、日本、俄罗斯等，但也有一些国家将12岁及以下作为追究刑事责任的年龄起点。如在新加坡，10岁以下少年实施的行为不是犯罪；10岁以上、12岁以下的少年，若具有足够的理解力判断其行为的性质和后果的，则其行为成立犯罪。[22]在澳大利亚，10岁以下少年不负刑事责任，10岁以上、14岁以下的少年在其认识到自己行为的违法性时应负刑事责任，行为人是否认识到自己行为的违法性是一个事实问题，其举证责任由检方承担。[23]在加拿大，12岁以下的未成年人不负刑事责任。[24]因此，调低刑事责任年龄具有比较法上的参考依据。

需要注意的是，对《刑法》第17条第3款加以观察，会发现立法者在调低刑事责任年龄时是相当审慎的，表现为对于年满12周岁不满14周岁的人，只有在符合以下三个条件的前提下才能追究刑事责任：（1）犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾；（2）情节恶劣；（3）经最高人民检察院核准追诉的情况下，才可有条件地追究刑事责任。之所以作如此限定，主要还是出于我国长期以来对未成年人所采取的教育为主、惩罚为辅的刑事政策考量。对于未成年人这一特殊群体，若片面追求以刑罚手段对其施以“报应”，可能产生标签效应等反效果，会引发其对社会的敌视，还可能导致关押过程中“交叉感染”等情况的发生，不利于其日后的成长，甚至可能诱发更为严重的犯罪行为。[25]正因如此，从比较法的角度来看，联合国《少年司法最低限度标准规则》特别指出少年司法的目的应当是“强调少年的幸福，并应确保对少年犯作出的任何反应均应与罪犯和违法行为情况相称”（第5.1条）；强调主管当局“只有在经过审慎考虑之后才可对少年的人身自由加以限制并应尽可能保持在最低限度”，“在考虑少年的案件时，应把其福祉看作主导因素”（第17.1条）；规定应尽量少用监禁（第19.1条），且监禁待遇的目标是“提供照管、保护、教育和职业技能，以便帮助他们在社会上起到建设性和生产性的作用”（第26.1条）。而且，许多国家的少年法，如《德国少年法院法》《日本少年法》《韩国少年法》等，也均规定了较为多样的对青少年罪错行为的规制措施，一些手段还特别融合了“恢复性司法”等理念以修复罪错未成年人与社会间的关系，比如弥补损失、向被害人道歉、向慈善组织支付款项、参加社区服务等，并将刑事处罚限定在有限且适度的范围内。此轮刑法修改，虽然调低了刑事责任年龄追究起点，但对其加以了多重限定，可以说也是基于保障未成年人的考量所做的一种立法上的平衡。

（三）将“也可以由政府收容教养”修改为“依法进行专门矫治教育”

对未成年人的收容教养制度，最早可以追溯到新中国成立初期。1956年，最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》规定：对少年犯管教所收押人员中犯罪程度尚不够负刑事责任且无家可归的，应由民政部门负责收容教养；刑期已满的少年犯，无家无业又未满18周岁的，也应介绍到社会救济机关予以收容教养。收容教养制度被正式作为一项法律制度确定下来则是在1979年刑法典中，该法第14条第4款规定：“因不满十六岁不处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”此后，收容教养制度为1991年《未成年人保护法》、1999年《预防未成年人犯罪法》等再次确认，并为1997年刑法典所沿用。但是，针对收容教养制度实施的具体规范较少，且实践中存在着执行场所各异、执行方式单一等问题，“收容”有余而“教养”不足，故而面临较大争议。[26]在近年来各地收容教养人数明显下降的背景下，2020年，在《预防未成年人犯罪法（修订草案二次审议稿）》中，决定不再使用“收容教养”这一概念，将有关措施纳入专门教育并予以改进完善。[27]相应地，为与《预防未成年人犯罪法》的此轮修订相协调，《刑法修正案（十一）》删除了“由政府收容教养”这一表述，并将其修改为“依法进行专门矫治教育”。

对未成年人的收容教养属于一种保安处分措施。[28]此次修正后，这一保安处分的名称调整为“矫治教育”，结合《预防未成年人犯罪法》规定，这一制度更为完善，但其法律性质并没有改变。