第六节 公务员法的基本原则

《公务员法》的基本原则，是指在《公务员法》的制定和执行过程中应当遵循的基本原理和准则，它是《公务员法》立法精神和立法思想的具体体现，贯穿于《公务员法》的各项具体规范之中，但又高于各项具体规范，集中体现了《公务员法》的本质和价值理念。我国公务员制度有五项基本原则，分别是党管干部原则；依法管理原则；公开、平等、竞争、择优原则；监督约束与激励保障并重原则；德才兼备、注重工作实绩原则。以下分而述之：

一、党管干部原则

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党的领导的组织保障在公务员法中的重要体现就是党管干部原则。党的十九大报告强调，要“坚持党管干部原则”。按照《中国共产党章程》，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。作为一个执政党，必须坚持党管干部原则，否则，党的地位和事业就失去了保障，党的领导就无从谈起。正因如此，《公务员法》第4条明确规定，“公务员制度……坚持党管干部原则”。因此，坚持党管干部原则是我国公务员法的首要原则，是公务员法的“灵魂”原则，起着定海神针的作用。

党管干部原则集中体现在总则中，并贯穿公务员管理进、管、出各环节。《公务员法》第4条规定，公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。在相关章节中，将拥护中国共产党领导和社会主义制度、具有良好的政治素质和道德品行列为公务员应当具备的条件；将自觉接受中国共产党领导列为应当履行的义务；将被开除中国共产党党籍的人员列为不得录用为公务员的对象；将思想政治情况作为监督的主要内容；将不得散布有损中国共产党声誉的言论，不得组织或者参加旨在反对中国共产党领导的集会、游行、示威等活动列为必须遵守的纪律；将政治素质作为选拔、任用考核、培训的重要内容；等等。

二、依法管理原则

依法管理，是公务员管理中的法治原则，是现代人事管理制度民主化和法治化的重要标志，也是依法治国的必然要求。“一百多年来，世界各国公务员制度的实践表明，要使公务员制度充分发挥效能，就必须对公务员依法管理，否则，必然又回到人治的老路上去，必然又造成任人唯亲、投机钻营的混乱局面，使人事管理工作被稠密的‘关系网’所束缚。”[43]因此，对公务员的管理，必须做到法规体系完整、管理权法定、程序法定，对于违反法律规定的公务员行为，要依法纠正和追究有关人员的法律责任。

我国《公务员法》第5条规定，“公务员的管理，……依照法定的权限、条件、标准和程序进行”。公务员管理的法定权限是指公务员主管机关和其他有权机关要按照法律授权，在其权限范围内进行公务员的考试录用、职务任免等管理工作，不得越权。公务员管理的条件是指公务员的考试录用、聘任、晋升晋职等要遵循的条件。公务员管理的标准包括分类标准、职级职位的标准等，都要严格遵照执行。公务员管理的程序涉及公务员的考试录用、培训交流、晋升晋职、考核、奖励和惩戒等各个环节，都不得违反。公务员的依法管理还包括要符合公务员的管理规律，符合科学理性的要求。

三、公开、平等、竞争、择优原则

《公务员法》第5条规定：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则……”公开原则是现代行政法的一项基本原则，作为人事行政，公务员管理自然也应贯彻公开原则，这既是依法行政的要求，也是保护利害关系人合法利益的必然要求。党的十九大报告强调：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”所谓公开，是指在公务员的录用、任职、晋升等管理环节的依据和过程，都要实行公开，面向社会，增加透明度。实现公开原则，不仅是实现平等竞争的前提，也是具体落实公民知情权、参与权和监督权的重要保障。

公务员管理的平等原则是宪法关于法律面前人人平等原则在公务员领域的具体体现。所谓平等，是指每一个符合法定条件的中国公民，不论性别、民族、种族、出身、家庭、门第等，在获得国家公职的竞争中都有权获得均等的竞争机会，有权以同一标准决定是否被录用和选拔，进入公务员队伍后，在考核、奖惩、职务升降、工资福利等方面，有权依照法律的规定，在同等条件下获得同等待遇。

竞争原则是指对公务员的选拔和任用，应当引入竞争机制，层层筛选、优胜劣汰。竞争原则是平等原则的必然要求，只有在公开平等的基础上，坚持优胜劣汰、择优录取，才能使优秀人才脱颖而出，使公务员队伍不断保持生机和活力，从整体上提高公务员的素质。

择优原则是指选贤任能，通过公开选拔，吸收社会中的优秀人才进入公务员队伍，并在以考核为依据的前提下，晋升公务员。党的十九大报告指出了“建设高素质专业化干部队伍”的部署，要求“选优配强各级领导班子”“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部”。择优原则不仅体现在公务员领导职务与职级的录用、选拔、调任、选举等“入口”上，也体现在公务员的履职管理和退出机制中，贯穿于公务员管理的全过程。

四、监督约束与激励保障并重原则

我国《公务员法》第6条规定：“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”党的十九大报告指出，要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。公务员作为国家权力的执行者，理应全心全意为人民服务，做人民的公仆。但实践证明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”[44]。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[45]“如果公共权力的行使缺乏或完全没有必要的限制和监督，行使公共权力的官员就完全有可能将公共权力用于扩展他个人的私利，从而导致所谓‘以权谋私’的腐败，在极端的情况下，甚至会使公权成为危害私权的敌对物，成为吞噬私权的恶魔。”[46]因此，无论从改善机关作风还是从解决公权力滥用和腐败问题的角度，都需要加强对公务员的监督和约束，把权力关进制度的笼子里。我国公务员法对公务员的监督约束主要体现在公务员的义务和纪律、考核、监督与惩戒、辞职辞退、回避等法律规定之中，这些监督约束机制确保公务员按照党的原则、纪律、规矩办事，不滥用权力、违纪违法。

在加强对公务员监督和约束的同时，还需要给公务员以适当的激励。传统的行政法模式，“无论是控权法，还是管理法都只有单一的制约机制，而疏于构建激励机制以激励行政关系主体双方，从而造成制约与激励的失衡”[47]。“传统模式在本质上是一种制约政府权力的消极机制，它并未能触及政府积极行政的一面。”[48]近年来，公务员制度改革的主旨“不仅在于防止政府任用不合格的人员，更在于使政府中每个工作人员的潜能得到最大的发挥；不仅重在以督促和管束方法处理人事问题，而且重在以科学的知识技术‘人性’的观点，促进自动自发的服务精神”，[49]也就是构建和强化公务员激励机制。我国《公务员法》在第6条规定了“监督约束与激励保障并重的原则”，同时也具体规定了公务员的奖励、职务职级晋升、工资保障、权利保护等激励保障机制。这样，不仅能够有效吸引社会精英加入到公务员队伍中，而且能够稳定公务员队伍，有利于广大干部心情舒畅、充满信心，从而积极作为、敢于担当。

公务员的监督约束和激励保障机制是相辅相成、缺一不可的，是坚持严管和厚爱结合的干部管理原则的集中体现。监督约束有助于公务员权力的审慎行使，遏制权力滥用现象；激励保障有利于激发公务员的工作热情，稳定公务员队伍。唯有“胡萝卜”加“大棒”，才能确保公务员既不违法行使职权，又不失去工作的活力和创造力。

五、德才兼备、注重工作实绩原则[50]

《公务员法》第7条规定，公务员的任用，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，突出政治标准，注重工作实绩。

德才兼备、以德为先，是我们党历来遵循的选人用人标准，解决的是“选什么样的人”的问题。所谓德，主要指公务员的政治素质和道德品行，包括政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律和职业道德、社会公德、家庭美德、个人品德等。所谓才，主要指公务员的能力和水平。在德与才的关系上，二者是辩证统一，缺一不可的。德是第一位的，是才的统帅，决定着才的作用和方向；才是德的支撑，影响着德的作用范围。有德无才，难以担当重任；有才无德，终究要败坏党的事业。公务员法明确坚持德才兼备、以德为先，在选拔任用公务员时，既看公务员的才，但更重公务员的德，突出德的优先地位和主导作用，贯彻了党的理论和路线方针政策，抓住了公务员队伍建设的要害和关键。只有真正让那些政治坚定、品德高尚、品行端正、能干事又不出事的公务员受到褒奖、得到重用，才能树立正确的选人用人导向，促进公务员全面发展、健康成长，确保党的事业薪火相传。在体现德才兼备、以德为先的要求方面，公务员法及相关配套法规主要有4个方面的制度性安排：（1）录用公务员。考试、考察更加突出政治思想、政治表现和道德品行。在公务员的调任、公开遴选、公开选调等工作中也体现相同的要求。（2）公务员的晋升。突出考察公务员的政治品质和道德品行，注重考察工作实绩，加强作风考察和廉政情况考察；晋升领导职务的，还要注重考察马克思主义理论水平和组织领导能力。（3）公务员的考核。坚持对德、能、勤、绩、廉全面考核，重点考核政治素质和工作实绩。（4）公务员的培训。把提高政治素质和工作能力作为全体公务员培训的重要内容，突出政治教育和政治训练。

五湖四海、任人唯贤，是我们党选人用人的优良传统，是坚持党的性质和宗旨的必然要求，解决的是“用什么理念选人”和“从哪里选人”的问题。坚持五湖四海、任人唯贤，就是要以党和国家的事业为重，唯贤是举，不以个人好恶、亲疏、恩怨和地域、行业等画线，冲破思想观念的束缚、感情关系的羁绊，开阔视野选人，广开进贤之路，把各方面优秀人才及时发现出来、合理使用起来。在实践中要综合运用录用、选调、调任、聘任等方式，进一步拓宽公务员来源渠道，放眼各条战线、各个领域、各个行业，打破地域和身份界限，把更多的优秀人才选拔到机关中。

事业为上、公道正派，是树立正确选人用人导向十分重要的方面，是选好人、用准人的根本出发点和基本要求，解决的是“怎么用人”的问题。习近平总书记在党的十九大报告中指出，选人用人要“坚持事业为上”。在公务员工作中坚持事业为上，就是要坚持组织路线为政治路线服务，自觉把公务员制度建设和队伍建设融入中国特色社会主义事业，准确把握党和国家事业发展提出的新任务新要求，使公务员制度建设和队伍建设与中国特色社会主义事业协调推进。无论考试录用、调任、聘任，还是职务、职级晋升，坚持事业需要什么样的人就选什么样的人，岗位缺什么样的人就配什么样的人，不搞论资排辈、平衡照顾，做到人岗相适、人事相宜。公道正派，是对公开、平等、竞争、择优原则的丰富和深化，是对各级党委（党组）和各级领导干部在选人用人上的基本要求，也是组织（人事）部门职业道德和行为规范的核心内容。坚持公道正派，是由公务员的工作特点决定的。公务员工作尤其选人用人工作重要、敏感，涉及面广、影响力大，包括广大公务员在内的社会各方面都高度关注。坚持公道正派，就是要公道对待干部、公平评价干部、公正使用干部，要坚持从党的事业和工作需要出发选人用人，自觉执行公务员法的各项政策规定，按制度规矩办事，维护公务员法的严肃性。

政治标准是选人用人的首要标准，突出政治标准是由公务员的政治属性决定的。突出政治标准是我们党选人用人的一贯方针，也是党的优良传统。突出政治标准，主要是“五看五不用”。“五看”：看政治忠诚，是否增强“四个意识”；看政治定力，是否坚定“四个自信”；看政治担当，是否坚持原则、敢于斗争；看政治能力，是否善于从政治上观察和处理问题；看政治自律，是否严守党的政治纪律和政治规矩。“五不用”：对那些同党中央唱对台戏的人，那些对党中央大政方针态度暧昧甚至心怀不满的人，那些背离党中央决策部署阳奉阴违、另搞一套的人，那些心术不正、有政治野心的人，那些“身在曹营心在汉”、同党离心离德的人，绝对不能用。

注重工作实绩，是指以工作实绩作为评价公务员的主要依据之一，不以年资高低、亲疏关系、家庭背景等作为公务员录用和晋升的标准。在贯彻落实中要做到：（1）坚持德才与工作实绩相统一的观点。德才需要通过工作实绩来体现和验证。不仅要看公务员是怎样说的，更要看公务员是怎样做的，做的效果如何。（2）根据不同职位职责要求，制定科学的实绩标准和可操作的实绩考核指标体系。（3）对公务员实绩进行科学分析、准确评价。坚持经济效益与社会效益相统一，坚持速度规模与经济效益相统一，坚持近期效益与长远效益相统一，坚持局部效益与整体效益相统一。注重工作实绩，要结合公务员履行岗位职责情况进行深入了解，特别是围绕贯彻落实党中央决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念，打好三大攻坚战，推动高质量发展等方面的具体表现和取得的实际成效。

六、分类管理原则

分类管理是公务员制度中的一种科学管理方法，也是实行公务员制度的国家普遍实行的基本做法。尽管各国对公务员分类的标准和具体内容不尽相同，但几乎无一例外地体现了分类管理的思想。可以说，公务员制度的建立，本身就是实行分类管理的结果。

公务员法贯彻了分类管理的思想和原则，主要体现在以下三个方面：（1）根据职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，再根据职位类别设置不同的职务序列。针对不同类别的公务员，采取不同的管理办法。（2）实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列，进行分类管理。（3）根据任用方式的不同，将公务员分为委任制公务员、选任制公务员和聘任制公务员，采用不同的措施进行管理。

职位分类是科学精准管理公务员的基础，也是现代人事管理的一个重要标志。通过对公务员职位类别进行合理划分，为建立机关工作责任制、提高办事效率创造条件，有利于提高公务员管理效能和科学化水平，促进高素质专业化公务员队伍建设，提升公务员队伍的制度执行力和治理能力。[51]