第七节 公务员法律关系

一、公务员法律关系的概念与特征

公务员法律关系，就是公务员依法定的或约定的程序和方式任职后，因职务行为与机关之间所产生的权利和义务关系。这种权利义务关系“既确定了国家公务员应有的合法权利，又确定了公务员对国家和社会应承担的职责及应履行的使命”[52]。公务员法律关系具有以下特征：

第一，公务员法律关系的主体是特定的，一方为国家机关，另一方为公务员。普通公民只有经过任命为公务员，具有了公务员身份，才有可能与国家机关形成公务员法律关系。一般公民与国家机关形成的法律关系不是我们这里所说的公务员法律关系。

第二，公务员法律关系的本质是一种公务委托关系。[53]公务员进行公务活动所产生的后果和责任归属于国家，而不是归属于自己，之所以如此，是因为公务员实质上是受国家委托代表国家实施的公务活动。公务员法律关系实质上是国家机关以国家的名义委托公务员，并进而形成的一种公务委托关系。

二、公务员法律关系的要素

（一）公务员法律关系的主体

公务员法律关系的主体，是指在国家公务员法律关系中享有权利、承担义务的人，包括公民和法人。公务员法律关系是因《公务员法》调整公务员管理关系而产生的。公务员管理关系则是国家公务员管理机关和公务员之间因组织、管理而产生的关系。在这种关系中，法律关系的主体共两个方面，一方面是公务员的管理机关，另一方面是国家公务员。具体来说，我国公务员法律关系的主体有：（1）各级国家权力机关。我国有一部分领导职务的公务员是由国家权力机关选举或任命的，比如国家主席由全国人大选举产生；各级省长、市长、县长也都由同级人民代表大会选举产生。各级国家权力机关还有权监督、质询、罢免某些公务员等，可见，各级人大和常委会是公务员法律关系的主体。（2）专门的公务员管理机关。我国中央和地方都设有专门的公务员管理机关，如中央组织部（国家公务员局）、各省、直辖市、自治区的地方组织部（公务员局）等，依法行使对公务员的管理职权。（3）公务员所在机关从事人事管理的机构。为了保证对公务员的管理落到实处，公务员所在机关也设有专门的人事机构。如财政部、民政部、教育委员会中的人事厅（局），省级、县级、市级人民政府各职能部门中设立的人事局（处）、科等。这些机构的职责是贯彻公务员管理法规和政策，管理本机关的公务员。（4）公务员。只有依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的公职人员，也即公务员才是公务员法律关系的主体，而且公务员以公民身份进行的行为，不能成为公务员法律关系的主体。

（二）公务员法律关系的客体

法律关系的客体，其实质就是权利的客体。所谓权利的客体，是指一切能被权利所指向，或者说能被构成权利的那些权力所指向的东西。它是一切获法律秩序承认具备这种资格的东西。一言以蔽之，它是被法律秩序认为值得在某些情况下（这些情况是多种多样的）透过赋予权利和施加相应义务，从而予以保护的任何种类的好处。[54]具体来讲，对机关来说，其权利指向的客体应该是公务员的职务行为；对公务员来说，其权利指向的客体应该是公务员的工资、福利保险等物质利益。

（三）公务员法律关系的内容

国家公务员法律关系的内容，就是法律关系主体之间由法律所确认并保证实现的权利和义务。主体不同，其享有的权利和义务也不同。公务员法律关系的内容，按其主体的不同可分为两大类，一为公务员管理机关的权利和义务，二为公务员的权利和义务。从总体来看，公务员法赋予公务员管理机关的权利要多于赋予公务员的权利。从法律条文来看，大部分的内容是规定了公务员的义务，但公务员法也规定了公务员享有的许多权利，同时也给公务员管理机关规定了一些义务，如提供公务员履职的条件、积极培训公务员等。关于公务员管理机构的权利义务之具体内容，将在第一章第八节予以详述；公务员权利与义务的具体内容，将在本书的第五章和第六章有详细阐述，此处从略。

三、公务员法律关系的成立、变更与消灭

公务员法律关系是一个运动的过程，即公务员法律关系的形成、变更和消灭的过程。公务员法律关系的变动是由于法律事实的出现和变更引起的。在公务员法上，引起公务员法律关系成立、变更和消灭的法律事实主要有法律事件和法律行为，例如公务员的死亡、解聘等。

（一）公务员法律关系的成立

公务员法律关系的成立，始于公务员之任用行为，也即通过选任、委任、聘任等任用行为方式产生。具体来说，选任制公务员法律关系即由权力机关的选举或决定任命生效时而产生；委任制公务员法律关系即由有任免权的机关通过任命生效时而产生；聘任制公务员法律关系即自聘任合同生效时而产生。但由于我国全国人民代表大会常务委员会制定的《关于实行宪法宣誓制度的决定》要求公务员就职时应当进行宪法宣誓，故所有公务员都应该在公务员法律关系成立时即进行就职宪法宣誓，宪法宣誓时刻即为公职关系成立的真正时刻。

（二）公务员法律关系的变更

公务员法律关系的变更是指公务员在任职期间，因某种法律事件或法律行为的出现而使公务员法律关系的内容局部地发生某种变化，但尚不足以改变公务员身份。主要表现为转任、升职和降职。转任是指公务员因工作需要或者其他正当理由在机关内部的平级调动；升职是指公务员所任领导职务、职级的升迁；降职是指公务员所任领导职务、职级的下降。转任、升职和降职的内容，将在本书第三章第二节、第三节予以详细阐述，此处从略。

（三）公务员法律关系的消灭

公务员法律关系的消灭，是指公务员身份的丧失或者公务员法律关系内容的全部终止。公务员法律关系消灭的主要原因有：

1.辞去公职

辞去公职，是指公务员根据本人意愿，在一定条件下解除其与机关的职务关系的法律行为。辞去公职一经有权机关批准，公务员法律关系即告消灭。

2.辞退

辞退，是指机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，解除公务员全部职务关系的法律行为。公务员被辞退后，其公务员法律关系即告消灭。

3.退休

退休，是指公务员因达到一定年龄和工龄，或因丧失工作能力而根据规定办理手续，离开工作岗位和公务员队伍，并领取一定数额养老金的法律行为。公务员退休后，其公务员法律关系即告消灭。要特别注意的是，公务员退休后不再具有公务员身份，但是退休人员至少还有两方面法律关系没有消灭：一是基于原来的公务员身份关系，导致公务员权利义务关系的必要延续，例如保密义务，从业禁止义务；二是退休人员与机关或国家存在基于退休金（养老保险金）的社会保障关系。[55]

4.罢免

罢免，是指公务员因某种原因而被权力机关免去公共职务。公务员被免职后，其公务员法律关系也同时消灭。

5.调离

调离，是指公务员因某种原因不适宜继续保留公务员身份，而被调离机关。公务员被调离机关后，因其不再行使公共权力，执行公务，当然也就要终止其公务员法律关系。

6.开除

开除，是指机关对严重违法违纪的公务员所作的开除公职的处分，公务员被开除后，其公务员之间的法律关系也就消灭了。

7.判处刑罚

判处刑罚，是指法院对实施了犯罪行为的公务员所作的刑事制裁。公务员被判处刑罚，表明其失去了担任公务员的基本资格条件，自然终止其与国家的公职的法律关系。

8.丧失国籍

丧失国籍，是指公务员因某种原因不再具有某国公民的身份。公务员一般只能由具有本国公民资格的自然人担任，这是各国的通例。如果公务员丧失了本国国籍，就意味着他丧失了担任公务员的资格，其公务员法律关系也必定因丧失国籍而自动消灭。

9.解约

解约，是指在因聘任而形成的公务员法律关系中，由于行政机关或被聘任的公务员解除聘任合同的行为。聘任机关或被聘任公务员解除聘任合同都可以导致公务员与机关之间职务法律关系的终结。

10.死亡

公务员不论是自然死亡还是法定死亡（死亡宣告制度），均在原则上与“国家”终结法律关系。公务员事实上的死亡，不论因公、非因公还是其他事件等导致死亡，都不影响公务员法律关系的消灭。疑义者乃公务员失踪之法律上死亡，即“死亡宣告”制度。我国《民法典》第46条规定，下落不明满四年的、因意外事件下落不明满二年的，利害关系人可以向人民法院申请宣告该自然人死亡。同法第48条规定：“被宣告死亡的人，人民法院宣告死亡的判决作出之日视为其死亡的日期﹔因意外事件下落不明宣告死亡的，意外事件发生之日视为其死亡的日期。”从该规定可以看出，公务员失踪未满四年或因意外事件下落不明未满二年，由于其尚未经法院宣告死亡，因此其与“国家”之法律关系仍存疑虑。对于此种情况，不宜直接终结公务员与国家之法律关系，而应暂时中止公务员与国家之法律关系，等法院作出判决，再做定夺，似乎符合国家用人需求，也符合公务员的利益。

另外，须注意的是，公务员与机关法律关系的终结，并不意味着“公务员与政府即‘恩断义绝’；相反地，政府有终身照顾消极公务员之义务，公务员亦存在对政府某些特殊义务”。[56]例如，终身保密义务或离职后在一定期间内不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。