一、行政权：参议政事，驳正违失

清代统治者为广开言路，纠正执政失误，在设立都察院时就规定：“凡有政事背谬及贝勒、大臣有骄肆慢上，贪酷不法，无理妄行者，许都察院直言无隐。”[105]赋予都察院及其监察官参政议政的权力。左都御史可以“豫参朝廷大议”，[106]监察御史“有大事集阙廷预议焉”，[107]给事中对于君主言行与政事得失兴废都可以提出建言。清帝经常将政事交九卿科道会议，或者命九卿科道与其他大臣合议，称为九卿议、廷议。清代以六部、都察院、通政司、大理寺为九卿，对一些涉及面广或业务性强的重大政务，皇帝经常敕令下九卿详议或再议，最后由皇帝定夺。廷议的范围更大，除九卿之外，还有内阁大学士、军事首领以及亲王参加，如果所议涉及军事，正副都统、将军都可以参加会议。廷议的内容大多是专门问题，如边患用兵、国家机构增减等，皇帝根据具体问题来选择参加议政的人选。关于言官议政的范围和方式，《钦定台规》有明确规定。顺治十一年（1654）上谕：“凡事关政事得失、民生休戚、大利大害、应兴应革切实可行者，言官宜悉心条奏，直言无隐。”[108]顺治十二年（1655）又谕：“凡事关朕躬，何令不信，何政有差；诸王贝勒、在事诸臣，旷职之愆，丛弊之处，及内外各司何害未除，何利未兴，言官各据见闻，极言无隐。一切启迪朕躬、匡弼国政者，所言果是，即与采用，如有未当，必不加罪。”[109]

言官进言的方式，平时条奏，可“各抒忠荩”，随时上呈。如果遇有政事大缺失，可由各道御史全体列名，“公同封进”。[110]清初设立建白牌，由各道轮流司管，遇有重大事件时，由掌管建白牌的御史拟稿，各道公议后上陈，顺治十八年（1661）停止。为保护包括科道官在内的臣工直言政事，使其不受过多的干预和限制，清代还设立了密折制度。雍正三年（1725）上谕：“因念诸臣之欲进言者，或有所顾忌，或有恐招怨尤，或有牵制之情，或有不便显言之处，故令各人密封进呈。其忠言有可采，招怨结冤者，朕将折内职名裁去发出，或令诸臣会议，或既见诸施行，而外间不知何人所奏。其所以如此者，无非欲人人尽其所言，无所瞻顾回避。”[111]密折制度的创立，为各种信息准确、迅速地输入提供了方便，对于提高决策正确性、加强和巩固皇权，起到了重要作用。

在政务处理过程中，言官对君主的过失有封驳之权，对官吏则有纠弹之权。清代之封驳袭自明代。在君主专制时代，六科得以封还朝廷制敕，以补专制君权之缺失，驳正章奏之违失，纠正臣僚办事之偏谬，是一种比较理想化的政治设想。因此，清入主中原后，虽然君主集权高度发展，但仍仿明朝的制度，赋予给事中科抄与封驳之权力。《清朝文献通考》载：给事中“凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之，如有失，封还执奏。内外章疏，分类抄集，参署付部，驳正其违误焉”。[112]

在清代，皇帝处理政务，主要形式是阅览章奏和下达诏旨，而六科给事中是传递奏章和审核皇帝批覆的监察机构，可以驳正科抄过程中发现的问题，顺治初年就规定：“凡部院、督抚本章已经奉旨，如确有未便施行之处，许该科封还执奏。如内阁票签、批本错误，及部院、督抚本内事理未协，并听驳正。”[113]

清代赋予给事中封驳之权，目的在于匡正君主的失误，也是君主专制体制下节制君权的重要途径之一。然而事实上科臣的封驳之权在政治上并没有发挥预期的功能。这是因为，皇帝常将奏折以密本的形式下发，给事中发抄与封驳的仅仅限于一般的红本；而由内阁发出的密本，依据《钦定台规》所载，乃“由该科登号，原封送部，取承领官职名附于号簿，该部办理毕，仍密封送科”，[114]不许科臣抄录，给事中根本无从知道密本的内容，自然无法履行其驳正之权。特别是军机处成立后，凡有指授兵略、告诫臣下及查核行政失当的谕旨，俱不下科，而径直密封交兵部驰递，谓之廷寄，从此六科不能与闻机密，自然就无法参驳。所以，给事中的封驳之权，基本上无从运用，六科给事中也就成了闲曹，正如蔡镇藩《请审定官职疏》所言：“今事或由廷寄，或由阁抄，其下科者，皆系循例奏报，无所用参驳。虽察六部，只按月由部赴科销而已。”[115]给事中的封驳之权，已经有名无实。这从龚自珍的《上大学士书》中也可以得到印证：“昔雍正朝以军务宜密，故用专折奏，后非军事亦折奏，后常事亦折奏，后细事亦折奏。今日奏多于题，谕多于旨。……国朝仍明制，设六科，其廨在午门外，主领旨，主封驳，惟其为上谕也，谏臣或以为不可行而封驳之，谏臣之所以重。今内阁拟旨所答，皆题本也，所循字句，皆常式也，旨极长无过三十字，诚无可封驳者。自阁臣为闲曹冗员，而并科臣亦成闲曹冗员。”[116]

弹劾官吏违失历来是监察官最基本的职权。清统治者为整饬吏治，振肃纲纪，非常重视对违失非法的惩治，认为“国家设立科道，寄以耳目重任，建言参劾，乃其专责”，[117]强调“言官纠参，实指奸贪，是其执掌”。[118]早在顺治时期，就曾谕令：“凡文武大臣，果系奸邪小人，构党为非，擅作威福，紊乱朝政，致令圣泽不宣，灾异叠见，但有闻见，不避权贵，具奏弹劾。”“内外大小各衙门官员，但有不公不法等事，俱得纠劾。”[119]清代言官纠弹范围比前代有所拓展，弹劾内容更为广泛，形式多种多样。《钦定大清会典事例》载：“都察院为朝廷耳目之官，上至诸王，下至诸臣，孰为忠勤与否，及内外官员之勤惰，政事之修废，皆令尽言。如满汉各官，有贤有否，督抚各官，有廉有贪，镇守驻防各官，有捍御勤慎者，有扰害地方者，皆令分别察奏。其推举铨用与黜革降罚，及内外各衙门条陈章奏，有从公起见者，有专恣徇私者，皆令明白纠驳。”[120]科道官之间，也准其互相纠参。在弹劾内容方面，不仅可以纠弹“贪污枉法、暴戾殃民”[121]等违法、失职、不职等行为，也可以纠弹官吏“旷废执掌，耽酒色，好逸乐，取民财物妇女”等不道德行为；[122]不仅可以对各级官吏违反法令以及妨害公益事业的行为进行弹劾，也可以对官吏私生活中的败德行为提出纠弹；不仅对官员中交相比附、植党营私、党同伐异者提出纠弹，也可以对其中蛊惑人心、夺情任事、败坏社会风俗的行为予以纠弹；不仅对败坏风纪已经成为事实的行为可以纠弹，也可以摭拾风闻，对未明真相的行为进行纠弹。

纠弹的方式有多种，按文书形式，可以分为题参与奏参，按纠弹人数之多寡，则可以分为独参、合参和交参。题参是以题本形式提出，奏参是以奏折形式提出。二者的区别在于，内外大小公事皆用题本，私事则用奏折。在乾隆朝之前，题本多是露章题达，奏折是以密封进上；乾隆朝后，随着奏折的公开与形式化，渐渐地失去其隐秘性，与题本的界限不再明晰，因此到光绪二十七年（1901），降旨改题为奏，此后奏折完全取代了题本。纠弹由科道官员一人提出，谓之独参，由二人以上联名合疏，谓之合参，由不同的人先后相继提出，谓之交参。清廷有鉴于明代科道结党误国，并不鼓励科道互商陈奏，所以科道官在纠弹时，以独参居多。