二、监察权：监察行政、科举，审计财政

清代对各行政部门实施了多层次、全方位的监察，科道官的职权广泛，他们“对上至诸王，下至群臣，孰为忠勤，孰为不忠勤，及内外官员之勤惰，各衙门政事之修废”，[123]都有进言之权。以六科给事中坐镇监督六部，又以十五道监察御史稽察在京各衙门事务。具体说来，“吏科稽核吏部、顺天府。户科稽核户部。礼科稽核礼部、宗人府、理藩院、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、国子监、钦天监。兵科稽核兵部、太仆寺、銮仪卫。刑科稽核刑部、通政使司、大理寺。工科稽核工部”。[124]十五道监察御史除监察本道各衙门、分理本省刑名外，还要协助稽察在京几乎所有的衙门。根据《钦定台规》，在十五道监察御史中，京畿道稽察内阁、顺天府、大兴和宛平两县；河南道稽察吏部、詹事府、步军统领衙门及五城；江南道稽察户部、宝泉局、宣课司、左右翼监督、在京十二仓、总督漕运衙门，兼察三库月折事件；浙江道稽察礼部、都察院；山西道稽察兵部、翰林院、六科、中书科、总督仓场衙门、坐粮厅、大通桥监督、通州仓；山东道稽察刑部、太医院、河道总督衙门，并稽察五城盗窃命案；陕西道稽察工部、宝源局；湖广道稽察通政使司、国子监；江西道稽察光禄寺；福建道稽察太常寺；四川道稽察銮仪卫；广东道稽察大理寺；广西道稽察太仆寺；云南道稽察理藩院、钦天监；贵州道稽察鸿胪寺。[125]都察院也在十五道监察御史的纠察范围之内。由六科和十五道构成的中央监察系统，在执行监察活动中，实行的是科道并行，但它们又各有侧重，把清代庞大的行政机构全部纳入他们的监察之下。在京各衙门中，惟有军机处不在科道官的稽查范围内。军机处是直接听命于皇帝的机构，它游离于科道官的监察视线之外，说明清代科道官虽然有监察行政的权力，但不能监察皇权。

为了加强对各衙门行政效率的监督，清代建立了完整的督催与注销制度。督催，就是科道督促检查各行政机关所承担的公务是否如期完成。注销，就是科道定期清核行政机关的公务执行情况，根据有无违法和逾期等，分别作出处理。由于历朝皇帝的重视，督催和注销制度在机构设置、办事程序、督催内容、注销标准以及罚治办法等各方面都有明确的规定，逐渐形成了一套规范化、制度化的标准，正如《钦定台规》所载：“各部事务虽巨细不同，于国政民情均有关系，理宜速结。今各部一切奉旨事件及科抄，俱定有限期，六科按月察核注销。其余不系奉旨事件及无科抄者，若不专令稽察，必致稽迟。除刑部已差科员稽察外，吏、户、礼、兵、工五部，亦应照刑部例，各差科臣一员，不时稽察。如有迁延迟误事件，即行参奏。”[126]此外如顺天府、宗人府、理藩院等各衙门的文卷，也一律分科稽核，依限注销。如有逾限不结的事件，听各科指参。清代的督催与注销制度，保证了国家机关的行政效率，同时，也有利于各机构工作有秩序、有节奏地向前推进。

除对各行政部门实行监督外，对重要的行政事务也进行监督。其中，监督科举就是言官的一项重要职责。据《清朝文献通考》载：“监察御史掌纠察内外百司之官邪，在内刷卷、巡视京营、监文武乡会试。”[127]为保证能选拔到具有真才实学的优秀人才，清代对整肃场规十分重视，在乡试、会试以及殿试的各个环节，都派御史亲临考场充当监试官。顺治八年（1651）题准：“顺天乡试及会试，差满汉御史各二人监试。”[128]“顺天武乡试及武会试，差满汉御史各二员监试。”[129]十八年（1661）又题准：“顺天乡试，差汉御史二人入场总理诸务，二人管理搜检。会试差汉御史二人为内场监试，二人为外场监试。”[130]康熙时期，以参加乡试的旗下生员逐渐增多，在考试时又兼派满洲御史监试。此后，经不断修改，御史监试制度日益完善，监察的范围囊括了乡试、会试、殿试、朝考和朝考拔贡生等各种类考试，考场内外的各个环节。被监督人员除考生外，主考、同考、阅卷官吏以及各类临场管理人员，都在御史的监察范围之内。对于违反考场规则的考生及官员，监试御史有权纠参。对于“有关涉科场情弊者，着都察院、五城御史、步军统领、顺天府、内外帘监试御史即行严拿治罪，不稍宽贷”。[131]

监察机关有权对中央和地方的财政进行监督与稽察，凡是财务出纳、税赋征收、经费开支、工程营缮以及财经纪律等，无不在都察院的检查审计之下。

首先，户科对京内各衙门支领财物、国家每月所收捐项、直省的钱粮杂税、漕粮、盐课、户关、解批等事都有审计之权。《钦定台规》中规定：“凡在京部院各衙门支领户部银物，各衙门每月造册送户科查核，如有浮冒、舛错者，指参。”[132]国家每月所收一切捐项除由户部捐纳房及银库造册稽核外，还要另造印册二份，“移送户科查核，以昭慎重”。[133]赋税是国家财政的重要来源，因此清统治者对税收极为重视，审计也更为严格。顺治初年就规定，田赋、杂税及兵马钱粮的奏销，都由指定的部门造册，然后转呈户科查核：“凡直省解户部钱粮完欠，及田赋、杂税、兵马钱粮各项奏销册，有蒙混舛错者，由户科指参。”[134]对征收田赋的原始凭证——易知由单也要进行严格审计，强调“州县由单申府，用府印钤盖，呈报部科覆核，如有私派、分洒等弊，户科题参”。[135]无论州县还是直省，奏销册数必须与由单相符。此外，藩司转任后的钱粮交盘，督抚每年奏报的收成分数等也在户科的审核范围之内。关于稽核漕粮，顺治初年规定：“凡漕粮兑定，该管粮道将开帮日期呈报，随造具各帮兑交粮米数目清册，呈送漕运总督，该督具题，以册送户科，由科同全单磨对。”[136]关于盐课考核，顺治三年（1646）议准，“凡运司、提举司等官，一年核办盐课，于岁终将已未销盐引若干，已未完盐课若干，造册呈送盐政，盐政具题，以册送户科注销，俟盐差任满具题，听都察院考察外，仍造具总册，送科稽核”。[137]关于户关领批，在《钦定台规》中也有规定：“凡户部关差监督，赴科亲领四季印簿，令本商自填纳税数目，按季送科。差满送具总册，户科移取户部红单核对，如有舛错、违限者，题参。”[138]户科还有一项重要的任务，就是审查解批，即审查解送到户部的批文，清初规定：“解部钱粮批文册籍，各官当堂定限签发，如假手吏胥，空悬时日，任意违限，挖补年月，扶同作弊，经部科查出，将解役送刑部究拟。”[139]除户科外，在六科中有权审计财政的还有兵科和工科。兵科主要察核与军队有关的事项，《钦定台规》规定，凡直省每年奏销兵马棚桩、官兵俸饷领结、驿递钱粮支销数目，都要造具清册，送兵科察核，“如有浮冒舛错者，题参”。此外，“凡直省督抚、提镇、学政、盐政等，每年终，将领过勘合火牌，造具清册，奏缴到日，送兵科察核，违例滥给者，题参”。[140]工科主要稽核与工程有关的事项。在京工程中，修造宫殿需要工部会同工科一同作出预算，对亲王以下及大臣坟茔所需的物料以及其他修理工程中“工价五十两以上，物价二百两以上”的，要由工科和陕西道御史共同查实，工程完竣后察销。对各直省的重要工程，如修造城垣、官署、兵房、开浚池塘、修理堤坝、石闸、桥梁等项，“均造细册，送工科查核”。[141]

其次，十五道监察御史也有稽核财务之权。清代实行科道合一，御史与给事中同样负有监察财务之责。御史对户部三库、京内工程、宗人府中关涉财物的事件，都有稽核权力。据《钦定大清会典事例》记载，雍正五年（1727）题准，“户部三库出入数目，每月进呈御览，奉旨后，即交都察院，将各处所领银、缎、颜料等物原稿数目查核，如有不符，即行题参”。[142]陕西道不仅要覆勘工部在京各项工程费用，而且“各直省督抚、盐关、织造，凡事关工程支销钱粮，及解交工部银两、物料等项”，也要由陕西道稽察。[143]

为保证对国家财政的绝对控制，清政府还专门设立宗室御史处和稽察内务府御史处，对宗室的钱粮册籍、婚丧、优恤、借给八旗官员银两以及拖欠、还过细数等账目进行稽核，对武备院每年用过的钱粮数目和内务府广储司六库等官的更调交盘及取用存储物件之数进行稽察。

此外，清政府还派遣专职的科道官巡视地方，如巡漕、巡盐、巡仓等，对地方财务进行监督。

清代统治者通过严密的监察网，对从中央到地方，包括国家、皇室、军队的财政进行严格的审计和监督，把国家财政大权牢牢地控制在手中。