第2章 总则

【本章概述】

本章规定了本办法的制定目的、制定依据、适用范围，明确了合规、合规风险、合规管理的概念，确立了合规主管部门、合规管理原则和合规管理工作保障条件。本章共六条（第一条至第六条）。

第一条 【立法目的和依据】

为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，有力保障深化改革与高质量发展，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》等有关法律法规，制定本办法。

【本条宗旨】

本条是关于立法目的和制定依据的规定。

【条文理解】

守法经营是任何企业都必须遵守的一个大原则，企业只有依法合规经营才能行稳致远。中央企业强化合规必须站在贯彻习近平法治思想的政治高度来认识，放置在落实全面依法治国战略的全局来部署，置于保障企业高质量发展的层面来推动，推动企业合规管理工作再上新台阶。本条规定了制定办法的目的和制定依据。

本办法制定的目的包括如下三个层次的内容：

一是深入贯彻习近平法治思想。习近平法治思想凝聚着中国共产党人在法治建设长期探索中形成的经验积累和智慧结晶，标志着我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识达到了新高度，开辟了马克思主义法治理论和实践的新境界，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，为立法提供了科学的法治理论指导。中央部委制定规章必须深入贯彻，并通过推进法治建设来解决企业合规的问题。

二是落实全面依法治国战略部署，深化法治中央企业建设。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，依法合规是落实全面依法治国战略部署的客观要求，也是中央企业依法推进改革、开展经营管理、保障健康可持续发展的内在需求。按照全面依法治国战略部署不断深化法治中央企业建设，是中央企业持续高质量发展的必由之路。对中央企业而言，贯彻落实全面依法治国首先要推进全面依法治企。这就需要必须坚持“合规管理，法治先行”的理念，以依法治理、依法决策、依法运营、依法监督、依法维权作为法治企业的目标，将中央企业管理行为及其员工履职行为纳入依法合规管理体系建设。在深化法治中央企业建设上，2015年12月，国务院国资委印发了《关于全面推进法治央企建设的意见》，明确提出打造治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治中央企业建设目标。2021年，国务院国资委又印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》，主要围绕“实现一个目标、健全五大体系、提升五大能力、强化四大保障”的总体要求，强调不断深化法治中央企业建设，为加快建设世界一流企业筑牢坚实法治基础。2016年4月，国资委印发了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》，将中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁五家企业列为合规管理体系建设试点单位，有效防止了中央企业决策违规、经营违规和各种腐败现象发生。为适应市场化、现代化、国际化发展的需要，谋求企业长远发展，推进法治建设成为中央企业提高竞争力的必由之路，而合规管理的规范化、制度化、法治化又是中央企业成为世界一流企业的关键性步骤。

三是推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，有力保障深化改革与高质量发展。中央企业只有依法建立合规管理科学体系，建立和完善依法治理机制，建立健全有效的法律风险防范机制，才能确保企业高质量发展，才能实现提升依法治企能力的新目标。合规管理是企业可持续发展的基石，是防范风险和提高竞争力的有效手段，加快建立依法合规的科学管理体系，才能有效提升企业依法合规管理能力。近年来，中央企业深化法治建设，加强规范管理，防范化解风险，助力企业改革发展。据统计，2006年至2021年累计处理中央企业重大法律纠纷案件近两万起，避免或挽回经济损失超过3300亿元。目前中央企业集团层面全部建立总法律顾问制度，重要子企业设置比例超过90%，法务人员达到3.2万人，比2015年增长60%，专业化率超过80%。[1]

为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，《合规管理办法》第五条、第七条等多个条款体现了这一要求。如第五条第（一）项将“坚持党的领导”作为合规管理工作应遵循的首要原则，并进一步明确要“充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署有关要求，把党的领导贯穿合规管理全过程”。第七条第二款将“党内法规”明确规定为一种合规义务，要求中央企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实。

本办法制定的依据主要包括两个方面：

一是《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）和《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）。中央企业作为国有公司必然受到《公司法》的调整，中央企业合规监管和经营应当遵守《公司法》的规定。《企业国有资产法》确立了具有中国特色的国有资产监督和管理体系，规定了国有资产管理的基本要求，属于经营国有资产的法律。而《合规管理办法》作为主要适用中央企业的规章，遵守《公司法》和《企业国有资产法》也是中央企业合规的主要内容，其制定必然需要以此作为依据。

二是有关法律法规。根据《立法法》的规定，部门规章可根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限范围内制定。有关法律法规不仅包括狭义的法律法规，如《商业银行法》《证券法》《保险法》等，也包括党的政策和国务院的决定、命令，如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》、《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）等也是制定规章需要遵循的。对于有些依据法律行政法规制定的其他规章，虽然不是本办法制定的依据，基于其制定依据的同一性，在其立法中也需要协调一致，如《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有资本与财务管理暂行办法》等。因此，对此条的有关法律法规可以作宽泛的理解。

【适用指南】

本办法是国务院国资委成立以来第一个针对合规管理发布的部门规章，与《合规指引（试行）》相比，提升了效力层级，是有史以来专门针对合规管理出台的层级最高的法律文件。自2015年中央企业实施法制工作规划以来，中央企业开展的法律风险管理、内部控制管理体系的形式及内容均是独立分散运行，这不仅给企业资源成本和运行效率带来了问题，也不符合现代企业管理的要求。理顺现代企业与管理体系的关系，便成为中央企业开展依法合规管理体系建设的关键问题。实践中，对合规问题还存在一些不正确的认识，如认为企业合规会限制公司经营致使业务无法开展，会影响公司市场开拓、阻碍业务发展。从事合规管理工作的人员很少能参与到企业重要决策、重大项目及日常经营管理的全过程中，部分中央企业合规审查环节也没有按照要求嵌入相应的工作流程，导致企业领导层无法做到依法依规决策，无法及时发现和识别管理过程中的合规风险。为此，中央企业应当将合规管理放置在推动高质量发展的政治角度来认识，将合规管理作为企业切实有效防范经营风险的关键性制度措施，是一件“必须要做，并且一定要做好”的事情。同时要坚持“决策先问法、违法不决策”的理念，形成自上而下重法治、促合规、强管理的良好局面。

【典型示例】

湖南某有限公司作为中国五百强的一家大型国有企业，参加了由世界银行资助的一起道路翻修项目的竞标，并提供了全套旨在证明自身具有施工经验和竞争实力的证据材料。世界银行廉政局（INT）经过审查发现，该公司在竞标时提交的业务经验文件不真实，认为构成《世界银行集团诚信合规指引》所定义的欺诈行为。2013年10月，世界银行对该公司作出了“附解除条件的取消资格”两年的制裁决定。该有限公司（包括其关联企业）在两年内不得参与世界银行资助的项目，也不得因世界银行贷款而获得收益。两年期满后，该公司满足两个条件，就可以申请恢复资格：一是针对被制裁的违规行为采取了适当的补救措施；二是建立并执行了符合世界银行要求的、有效的诚信合规计划。该有限公司对此予以承认，并配合了世界银行的合规调查。该有限公司在世界银行的监控和指导下开始了建立有效合规计划的行动，参照世界银行的诚信合规指引，建立了一套完整的诚信合规政策和程序。2017年6月29日，该有限公司监理和实施诚信合规体系的努力得到了世界银行的认可，收到了世界银行的解除制裁通知书。[2]

【关联法条】

《企业国有资产法》第17条；《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》；《国资委中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第1条、第4条；《国资委关于进一步深化法治央企建设的意见》

第二条 【适用范围】

本办法适用于国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）根据国务院授权履行出资人职责的中央企业。

【本条宗旨】

本条是关于本办法适用主体范围的规定。

【条文理解】

本办法属于国资委的部门规章，根据立法的规定，其规定内容必须是本部门业务范围内的事项。本条仅对适用的主体即国资委根据国务院授权履行出资人职责的中央企业作出规定，主要包括两个层面的含义：

一是国资委根据国务院授权履行出资人职责。国资委根据国务院授权履行出资人职责，是指国资委获得中央政府授权对经营性国有资产行使出资人的职权和承担保值增值的职责。其前提是存在国务院的授权。其次，履行出资人职责需要在国务院授权的范围内。国资委不仅依法对所出资企业履行出资人职责，还有对国有（控股）企业、企业国有资产的职责以及制定规章、制度的职责。根据国务院授权，依照法律和行政法规规定履行出资人职责，监管中央所属企业的国有资产，其主要职责为：（1）承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任，建立和完善国有资产保值增值指标体系，制订考核标准，通过统计、稽核对所监管企业负责人收入分配政策并组织实施；（2）指导推进国有企业改革与重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整；（3）通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度；（4）按照有关规定，代表国务院向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作；（5）负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作；（6）按照出资人职责，负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律、法规、标准等工作；（7）负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律、法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督；（8）履行国务院交办的其他事项的职责。国资委依法对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益，对不同类型企业国有资产采取不同的监管方式。国资委作为国有资产监督管理机构，在履行职责时应当支持企业依法自主经营，按照《企业国有资产法》的相关规定实施，除履行出资人职责以外，不得无依据无理由地干预企业的生产经营活动，也不承担政府的社会公共管理职能。

二是中央企业。所谓中央企业，是指由国务院或委托国有资产监督管理机构行使出资人职责，领导班子由中央直接管理或委托中央组织部、国务院国有资产监督管理委员会等其他中央部委管理的国有独资或国有控股企业。广义的中央企业不仅包括国资委履行出资人职责的企业，还包括财政部履行出资人职责的企业，主要分为三类：（1）由国务院国资委管理的企业，包括提供公共产品的企业，如军工、电信等；提供自然垄断产品的企业，如石油等；提供竞争性产品的企业，如一般工业、建筑、贸易等。（2）由银保监会、证监会管理的金融行业，如建行、农行、中行、交行、工行五大国有银行及中国进出口银行、中国农业发展银行、国家开发银行，中国人保、中国人寿、中国太平保险、中国出口信用保险四大国有保险公司。（3）由国务院其他部门或群众团体管理的企业，属于烟草、黄金、铁路客货运、港口、机场、广播、电视、文化、出版等行业。这里的中央企业属于狭义上的，是指由国务院国资委监督管理的企业。根据2022年7月公布的名录，目前国资委履行出资人职责的中央企业约有98家。[3]

本条规定本办法适用于中央企业，并未排除非中央企业的国有企业以及其他类型企业参照执行。为此，本办法第四十条规定了“地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作”。地方国有资产管理机构可以根据资产规模和营运需要，设立国有资产营运主体，如国有控股公司、投资公司、资产经营公司等，授权他们行使出资人职责，其可以参照本办法并结合实际情况，制定相应的规定。

【适用指南】

我们通常所说的中央企业与国有企业并非同一个概念。可以说，所有的中央企业均属于国有企业，但并非所有的国有企业都属于中央企业，因为国有企业包括地方政府投资的企业。根据《合规管理办法》第四十条的规定，地方国资委管理机构应当参照本办法执行。目前，对于“国家出资企业”存在不同理解，主流观点认为仅指国务院、地方人民政府以及代表地方政府的各级国资委和被授权履行出资人职责的其他机构或部门作为出资人的企业。《企业国有资产法》第五条规定：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”由国家出资企业出资设立的子企业不属于国家直接出资的企业，根据《关于进一步深化法治央企建设的意见》“推动合规要求向各级子企业延伸，加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度，到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系”的要求，对国家出资企业的国有资本出资人权益的保护可以延伸到子企业，本办法规定的企业包括国资委间接出资的企业。这样理解能够与本办法所规定的“所属单位”在范围上保持一致。对此，最简单明了、较为直观的判断方法是，只要国资委直接出资企业的合并报表内的法律实体均可视为本办法规定的中央企业。办法虽然仅仅明确适用于中央企业及其员工，但其合规管理内容也可以适用于非公有制企业及其员工的合规管理。

【典型示例】

最高人民法院再审申请人蒋某因诉国务院国资委履行行政复议职责一案不服北京市高级人民法院（2018）京行终4440号行政裁定而申请再审。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”参照国务院法制办在《对国务院国有资产监督管理委员会〈关于请明确国有资产监督管理机构是否具有行政复议职能的函〉的答复》（国法秘复函〔2009〕474号），国有资产监督管理机构依法履行出资人职责的行为不具有具体行政行为的性质，不属于行政复议受理范围。本案中，某市国资委履行出资人职责的行为，不属于行政复议受理范围，国务院国资委作出被诉告知书，告知蒋某其申请不属于该委受理范围，并不违反法律规定。（参见〔2019〕最高法行申9196号）[4]

【关联法条】

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》；《公司法》第75条、第81条；《企业国有资产法》第2章、第7章；《中央企业投资监督管理办法》第2条；《关于进一步深化法治央企建设的意见》

第三条 【相关概念】

本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。

本办法所称合规风险，是指企业及其员工在经营管理过程中因违规行为引发法律责任、造成经济或者声誉损失以及其他负面影响的可能性。

本办法所称合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。

【本条宗旨】

本条是关于合规、合规风险和合规管理术语的解释和概念的说明。

【条文理解】

本条分别对合规、合规风险和合规管理作出了规定，使企业的合规管理自成体系，体现了独立关注的风险和系统的管理内容，意味着将中央企业合规管理从具体工作上升到企业战略的高度。合规调整的主体是中央企业经营管理和员工履职“行为”；合规风险是中央企业经营管理行为和员工在经营管理过程中衍生风险的“可能性”；而合规管理主要是指开展合规的管理“活动”。本条分为三款。

一是合规。“合规”，一般是指“合乎规定”或者“符合规矩”，其全部义务得以履行。该词源于西方商业银行遵循金融法律和行业准则开展经营活动的行为。《合规指引（试行）》第二条第二款对合规界定为，“是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。发改委等七个部委联合印发的《企业境外经营合规管理指引》第三条规定：“本指引所称合规，是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。”与《合规指引（试行）》对合规的定义相比，增加了“商业惯例、道德规范”。2020年3月修正的《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》第二条第二款规定，本办法所称合规，是指证券基金经营机构及其工作人员的经营管理和执业行为符合法律、法规、规章及规范性文件、行业规范和自律规则、公司内部规章制度，以及行业普遍遵守的职业道德和行为准则。合规针对的是企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等提出的要求。中央企业的合规不仅包括企业经营管理行为的合规，也包括企业员工履职行为的合规，但对企业员工着重强调了“履职行为”，即严格按企业岗位的工作职责履行工作责任的行为。企业员工非职务行为虽然也要受到法律法规以及道德的约束，但因不是履职行为，不在本办法规定的合规范畴内。企业的员工尤其是企业高级管理人员因违反纪律、社会道德或者不文明行为会影响企业的信誉并且带来负面影响，也属于企业的风险源，会给企业带来风险，是合规管理应当关注和警惕的现象。对此可通过本办法“等要求”的扩大解释来界定。

企业经营管理行为和员工履职行为的合规要求以国家法律法规、主管或者监管部门的监管规定、行业协会等行为准则作了不同层次的规范；同时又规定了国际条约、国际交易规则或者惯例等所谓的“外法”，并进一步强调企业内部管理的规范。这里的“规”包含法律法规、行业规则、内部规章制度和自律组织规范规制，具有宽泛的“大合规”的意思，侧重于企业的合规管理制度和合规履职的要求。合规包括但不限于合法，“规”的外延远大于“法”，不仅强化制度层面，而且致力于企业组织、规范和文化等。行业规则主要包括行业标准、行业规定及商业准则。相关规章制度是指企业内部管理、内部流程及相应标准等制度，并非法律意义上的部门规章和地方规章，同时行业协会标准、社会责任及商业道德准则也是重要的内容。对企业的内部规定，中央企业不仅要求遵守，更要根据法律法规等的变化及时修订，保持内部规章制度的内容合法、程序合法并具有可操作性，在实施环节全体员工需严格遵守。

本款专门强调国际条约、国际规则，这主要是针对跨国企业。其中，国际公约是指国际间有关政治、经济、文化、技术等方面的多边条约，还有国际标准化组织制定的规则，如2021年颁布的《合规管理体系 要求及使用指南》（ISO 37301：2021）。国际条约、规则的适用是有条件的，包括我国作为国际法主体缔结或参加的双边、多边协议和其他具有条约、协定性质的文件，但不包括我国声明的保留条款。

需要注意的是，对于“规”的范围，《征求意见稿》曾列明了“党内法规”，本办法在本条中没有沿用其规定，但并不意味着合规不遵守“党内法规”的要求，这主要是考虑到法律法规与党内法规的区别以及党内法规和企业规章制度在责任主体、适用范围、工作方式等方面存在差别，为方便企业贯彻落实，办法集中规定有关党内法规的内容，以便明确责任主体是企业党建机构，也体现了党内法规的要求，如本办法第七条第二款规定“中央企业应当严格遵守党内法规制度”。因此“规”的范围应当理解为包括党内法规与制度。

二是合规风险。合规风险源于金融行业，最早主要是针对银行机构。巴塞尔银行监管委员会的《合规与银行内部合规部门》将“合规风险”界定为：银行因未能遵循法律法规、监管要求、规则、自律性组织制定的有关准则以及适用于银行自身业务活动的行为准则，而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险[5]。对于企业而言，通常意义上的风险，是指影响企业总体或者部门经验管理目标的不确定性。国际标准《合规管理体系 要求及使用指南》（ISO 37301：2021）第3.7条规定，“合规风险是合规目标影响的不确定性。合规风险是不符合组织合规义务的可能性和后果”。[6]合规风险实际上是指违规、不合规或者未履行合规义务引发的风险事件发生的可能性以及后果。为此，本条将合规风险界定为，中央企业及其员工在经营管理过程中因违规或者不合规行为引发法律责任、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。其中，法律责任包括刑事责任、民事责任、行政责任，也包括违反纪律的责任。合规风险主要是强调企业因为各种自身原因主导性地违反法律法规和监管规则等而遭受的刑事惩治、行政处罚、经济制裁、民事责任或声誉的损失。其他负面影响主要涉及因违规而丧失后续的交易机会、在国际市场上有损国内企业形象、被国内外的监管机构列入黑名单等影响名誉或者失信问题。

本条将“违规行为”限定在“在经营管理过程中”，并删除了《征求意见稿》法律责任范围内的“受到相关处罚”的规定。是因为相关处罚是责任承担的形式，法律责任不限于制裁性的“相关处罚”，还包括其他类型。如，合规风险不仅包括负面影响的可能性，也包括央企及其员工因未合规行为可能承担的实际后果。这样修改使得规定更加符合逻辑，更具有严谨性。在对外的合规风险问题上，需要突出国别合规风险，针对发达国家、发展中国家、战略合作国家等设置有针对性的风险管控目标及管控措施，防控地缘政治给企业带来的风险。

三是合规管理。合规管理是指企业通过制定合规政策，按照外部法规的要求统一制定并持续修改内部规范，监督内部规范的执行，以增强内部控制，对违规行为进行早期预警，能够防范、化解、控制合规风险的一整套管理活动和运行机制。本条规定的合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。本条对合规管理，不仅明确了“目的”和“导向”，同时还明确了限定的“对象”和开展的“活动”。从合规对象来看，不仅企业股东和管理层要有合规意识，其员工也要遵守内部合规制度，严格规范自身的行为，以整体推进合规建设。从合规制度建设和运行机制来看，合规管理属于静态管理与动态管理的结合。其中，静态管理侧重“规则合规”，即合规管理的基本制度以及重点领域、高风险业务专项指南等文本的制定、修改与完善。合规不仅是制度，而应成为企业开展业务的活动。其动态管理是需要从风险识别、风险分析、风险评价、风险应对到监督监察整个运行程序的合规。合规管理是行为指引与合规文化的协同发展，因为合规行为有利于养成合规文化，合规文化有助于落实合规行为实施。基于此，中央企业负有合规审查前置、合规风险应对报告、违规问题整改、违规举报调查和处理、违规行为追责问责、建立健全合规管理协同运作机制、开展合规管理体系有效性评价等多项合规义务。尤其是首席合规官的创新性规定，要求中央企业的法务工作从法律支持转向企业管理，以构建以合规为中心的中央企业合规管理的新格局。特别是“提升依法合规经营管理水平”这一导向，其功能更有利于本办法第一条深化法治央企建设目标的实现。

本条结合近年中央企业合规体系建设实践，对合规管理的内容进行分类表达，在概念表述上不仅体现了层次性，而且在制度建构上强调了“建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责”等，还规定了“风险识别、合规审查、风险应对、责任追究”等合规运行机制。合规管理、业务管理和财务管理是企业管理体系的三大基石，在风险管理中扮演着重要的角色，可以说，合规管理对外要确保企业经营活动符合相关法律法规和行业规定要求，对内要规范员工行为，保障员工遵守企业的规章制度，旨在确保企业自身的利益。

【适用指南】

合规、合规风险和合规管理属于不同层次的概念，在不同的领域中和不同的背景下也存在不同的意义。对于合规、合规风险和合规管理限于本办法的调整框架下来认识、理解和诠释。如在合规涉及全体员工问题上，《合规管理办法》将《征求意见稿》中的员工“经营管理行为”修改为员工“履职行为”，使之与其概念相一致，体现规定在前后逻辑上的严谨性。而将“国际条约、规则”置于公司章程及规章制度之前，更符合先国内法律法规到外部法规再内部制度的效力范围顺序。中央企业作为国民经济的重要支柱，是落实全面依法治国战略的重要主体。基于“大合规”要求，需要对其合规管理重新定位，不仅要区分外规与内规在管理上的不同要求，也要区分不同规之间的管理权责与边界。把握“大合规”的实质，不能为合规而合规或者将合规管理当成一项落实上级要求的工作，出现规避合规或者“纸面合规”的现象。《合规管理办法》在推动中央企业加强合规管理和切实防控风险方面具有理论正当性和现实必要性。在此之前，国资委、证监会等已在证券公司、证券投资基金管理公司等领域就合规管理进行了制度尝试。依法治企是所有企业长久发展的前提和基础，这就需要立足于强化合规管理的新要求与新目标，加快建立有效合规管理体系，提升合规管理能力，实现依法合规经营，这是所有企业及企业员工应当践行的经济责任和社会责任。风险是商业的本质，追逐和承担风险是企业的基本职能，由于风险不独自存在于中央企业，合规管理亦不能止步于中央企业，其他类型的企业也应一并遵守。

【典型示例】

某公司是央企甲集团旗下100%直接控制的孙公司。根据集团内部行政管理的要求，甲集团通过无偿划拨的方式，将某公司股权无偿划转至自己名下，某公司由甲集团的孙公司变成子公司。在短时间内，甲集团再次通过无偿划转的方式，将所持有的某公司100%股权划转至同一控制的子公司丙的名下，某公司成为新的100%控股的孙公司。上述两步划转行为均符合企业所得税特殊税务处理的规定，然因两次划转间隔不足12个月，不能满足特殊性税务重组“重组后的连续12个月内不改变重组资产原来的实质性经营活动”的规定与要求，被税务机关要求补缴税款。[7]

【关联法条】

《中央企业合规管理指引（试行）》第2条；《企业境外经营合规管理指引》第3条；《商业银行合规风险管理指引》第3条；《保险公司合规管理办法》第2条；《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》第2条

第四条 【国资委职责】

国资委负责指导、监督中央企业合规管理工作，对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价，依据相关规定对违规行为开展责任追究。

【本条宗旨】

本条是关于国资委对中央企业合规管理职责的规定。

【条文理解】

国资委作为履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。2021年十三届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“形成强大国内市场 构建新发展格局”中指出：国资委应“引导企业加强合规管理”。国资委指导和监督中央企业合规管理工作主要体现在以下方面：

一是负责指导和监督中央企业合规管理工作。国资委指导中央企业主要通过制定合规规范性文件、监督合规制度、机制建立以及监督规范性文件落实情况来进行，如国资委颁布了《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》。其一，负责指导中央企业合规管理工作，履行指导中央企业合规管理工作的领导责任。其中，指导包括企业合规管理工作的宏观指导，如制定有关合规的规范性文件对中央企业合规管理工作的指导，也包括中央企业对如何建设合规组织机构职责、制度建设、运营机制、考核评价等管理方面的指导，指导应当具有针对性和方向性，旨在促使中央企业的合规管理体系规范化、制度化和法治化。同时，还需要指导中央企业加快建立覆盖全级次企业各业务领域和各环节的合规管理系统，并建立信息化指导平台，实现多点联控与中心管控的有机结合，以信息化、数字化为依法合规经营提供有力支撑，为监督提供全留痕、可回溯、易检查的基础和依据。其二，负责监督中央企业合规管理工作，既包括依照本法以及相关合规管理规定的实施情况的监督，也包括对党规党法以及有关合规政策落实情况的监督，如对中央企业开展的常规巡视工作。对于存在合规不到位、存在漏洞或者纸面合规以及存在合规风险的，应当及时要求纠正，要求其迅速整改，保障嵌入经营管理各领域各环节的合规落实到位，不留死角。同时，负责不仅表现为权力，也意味着责任，对于指导不力的、监督失察的，应当予以问责，以保证国资委及其履行职责的部门真正负起指导和监督的责任。

二是指导、监督中央企业合规管理工作落实在合规管理体系建设情况、合规管理有效性考核评价和对违规行为的责任追究上，使其指导、监督具体化。

第一，对合规管理体系建设情况及其有效性进行考核评价。根据国际标准化组织制定的《合规管理体系 要求及使用指南》（ISO 37301：2021）的要求，完整的合规管理体系应该包含高层领导的承诺、合规方针、组织的角色、职责和权限、合规风险的应对措施、合规目标和实施策划、支持合规管理的资源、确认员工有合规能力的方案及实施记录、培训、员工对合规及不合规后果的认识、沟通、文件化信息、合规管理体系运行的策划和控制、内控流程、外包过程、绩效评价、管理评审、不合规事件发生的纠正措施、持续改进。首先，国资委应当指导、监督合规管理体系建设情况。从健全制度、完善工作机制、健全防线、抓好境外合规、夯实组织基础、打造合规文化等合规管理情况出发，为考核评价工作的有效性奠定基础。根据本办法的规定，主要涉及制度建设和运行机制两个方面，如对企业合规制度体系、基本制度以及本办法第十八条规定的重点领域、合规风险较高的业务制定专项指南，对于涉外业务重点领域制定专项合规管理制度等，以及风险识别预警、合规风险应对、合法合规审查、问题整改等运行机制的建设与有效性进行整体评价和专项评价，并将评价结果作为考核的重要依据。对合规管理体系建设情况的有效性进行考核并做出评价，可参考2022年10月12日发布的《合规管理体系 要求及使用指南》（GB/T 35770-2022）以及中国企业评价协会国内团体标准《企业合规管理体系有效性评价》（T/CEEAS 002-2022）。国资委对中央企业合规管理体系的建设进行评价，不同于《企业国有资产法》侧重国有资产的增值保值以及防止资产流失的评价，也不同于本办法第八条、第十四条规定的董事会和合规管理部门的内部评价义务，旨在通过对中央企业合规体系建设进行评价，促使企业提高抗风险能力，高效运营，创造价值。国资委应当通过组织中央企业开展全级次、全领域、全方位经营业务合规风险排查，深入查找问题根源，及时完善制度流程，坚决堵塞管理漏洞，聚焦突出问题和薄弱环节，促进合规管理体系建设。

第二，依据相关规定对违规行为开展责任追究。国资委对违规行为的判断、责任追究程序均应有相关规定，如《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》。对违规行为开展责任追究应以国家法律法规为准绳。按照国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等合规义务，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的企业经营管理有关人员，严肃追究责任；对实行重大决策失职的，可以终身问责。追责应当结合企业实际情况，调查核实违规行为的事实、性质及其造成的损失和影响，按照国有资本出资关系和干部管理权限，界定责任追究工作职责，分级组织开展责任追究工作。认定相关人员责任，需要考虑合规义务质的不同，恰当公正合理地处理相关责任人，同时也应保护企业经营管理有关人员干事创业的积极性。做到惩治教育和制度建设相结合，加强警示教育，发挥震慑作用。

【适用指南】

目前，中央企业已初步完成合规管理体系建立，已具备由国务院国资委直接对中央企业进行监督、考核的基础，但需要厘清国务院国资委与中央企业的合规权责关系。国资委指导、监督中央企业着力打造事前制度规范、事中动态监管、事后监督问责的全覆盖、全链条的合规管理制度体系。事前制度要规范，事中要动态监管，事后要监督问责。国资委对中央企业的合规管理制度应当予以监督，通过对中央企业已有的相关合规管理制度体系进行检查、考核评价等督导，但其工作应尽可能减少与合规考核评价工作的重复与交叉，减轻企业不应有的工作负担。本条确立了国务院国资委在合规管理体系考核、评价以及违规行为追究方面的权责，改变了在《合规指引（试行）》项下由董事会负责的合规考核评价、违规问责模式。实践中董事会既要负责企业合规管理重大事项，又要负责对合规管理运行情况、违规问题进行监督、处置，应当全面向国务院国资委报告情况和接受其监管。

【关联法条】

《企业国有资产法》第14条、第68条、第69条；《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》；《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》；《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》

第五条 【合规管理工作原则】

中央企业合规管理工作应当遵循以下原则：

（一）坚持党的领导。充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署有关要求，把党的领导贯穿合规管理全过程。

（二）坚持全面覆盖。将合规要求嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到各部门、各单位和全体员工，实现多方联动、上下贯通。

（三）坚持权责清晰。按照“管业务必须管合规”要求，明确业务及职能部门、合规管理部门和监督部门职责，严格落实员工合规责任，对违规行为严肃问责。

（四）坚持务实高效。建立健全符合企业实际的合规管理体系，突出对重点领域、关键环节和重要人员的管理，充分利用大数据等信息化手段，切实提高管理效能。

【本条宗旨】

本条是关于企业合规管理工作原则的规定。

【条文理解】

中央企业合规管理工作原则是做好合规管理工作的指导思想和管理工作的基本准则。其工作原则为：

一是“坚持党的领导”原则。坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，深化国有企业改革，坚持党的领导，是中国特色现代企业制度的重要特征。坚持党的领导是对中央企业合规管理工作提出的新要求，将其放在首位予以强调。坚持党的领导就要充分发挥企业党委（党组）领导作用，落实全面依法治国战略部署的有关要求，特别是《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》等中央文件对企业依法合规经营提出的明确要求。合规管理工作应当严格落实“三重一大”制度，推进党建工作与法治工作的深度融合，发挥党在公司治理体系建设、规章制度体系建设、合规体系建设、风控维权体系建设、数字化法治体系建设、领导干部管理、法治工作体系建设、法治队伍建设、对标世界一流和法治文化建设中的领导作用，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和员工党员的先锋模范作用。

二是“坚持全面覆盖”原则。此原则沿用了《合规指引（试行）》“全面覆盖”的要求，原来的要求是“将合规要求覆盖各业务领域、各部门、各级子企业和分支机构、全体员工，贯穿决策、执行、监督全流程”。本款改为将合规要求“嵌入经营管理各领域各环节，贯穿决策、执行、监督全过程，落实到各部门、各单位和全体员工，实现多方联动、上下贯通”。目前，中央企业均建立了一些合规制度，如《合规员工手册》《合规销售准则》《反商业贿赂协议》等，然而这些合规规定多涉及某些领域或者某些部门，其执行也散于各个不同部门，未能覆盖生产经营管理的各个环节，也不能约束公司全体员工。其中，“嵌入经营管理各领域各环节”包括生产环节、经营环节和管理环节的合规。主要体现为：在业务及职能部门中设置合规管理员，由业务骨干担任（本办法第十三条）。将合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程，重大决策事项的合规审查意见应当由首席合规官签字（本办法第二十一条）。中央企业应当定期梳理业务流程，查找合规风险点，运用信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程（本办法第三十四条）。作为履行合规管理职能的部门有可能并不充分了解业务部门的流程、需求和风险点，“将合规要求嵌入经营管理各领域各环节”可以发挥其优势，可使业务部门的合规管理员将专业的业务知识与专业的合规要求结合起来，从而提高效率和防范风险效果。本款要求企业合规应当是“全面”“整体”的，而非“部分”“局部”的，要求“贯穿决策、执行、监督全过程”。坚持全过程的合规，将合规“落实到各部门、各单位和全体员工”，也包括各单位所属企业、分支机构及其员工，以便实现多方联动、上下贯通，在合规过程和环节上不出现中梗阻或者卡点、中断。本办法第二章设专章对本款规定的工作原则予以落实。

三是“坚持权责清晰”原则，强调“管业务必须管合规”。这就需要中央企业在合规管理中厘清业务及职能部门、合规管理部门和监督部门的职责。只有权责清晰了，才能准确全面地履行合规义务，才能强化问责原则，对合规管理行为及其员工履职违规行为严肃问责。有关问责问题应当关注本办法第七章“监督问责”以及《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》《关于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设有关事项的通知》以及《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》等的规定。本款未明确规定企业合规管理部门和首席合规官需要坚持独立原则。

四是“坚持务实高效”原则。这是对合规体系建设和运行效果提出的要求。坚持这一原则要求合规管理体系符合企业实际，突出重点领域、关键环节和重要人员的管理，注重精准性、有效性，充分运用大数据、人工智能等现代科技手段，真正将合规要求嵌入经营管理流程，并通过数据分析、智能控制等方式来保障合规管理机制的有效运行，从而面对合规风险可以实现即时预警、快速处置，切实提高管理效能。本办法在第六章“信息化建设”中对其贯彻实施。

【适用指南】

本条规定了中央企业开展合规管理工作的四项原则，重点强调了坚持党的领导，需要业务及职能部门、合规管理部门、监督部门以及纪检监察部门在合规管理中将其原则不折不扣地全面贯彻，确保合规管理体系建设符合企业实际，突出对重点领域、关键环节和重要人员的合规管理，并充分利用大数据等信息化手段提高管理效能，解决当前中央企业合规管理建设的关键性合规问题。尽管本条没有明确将《合规指引（试行）》规定的“协同联动”“客观独立”作为原则，也未将《征求意见稿》中的“客观公正”“专业有效”“实时精准”列为内容，但不代表合规工作对此没有要求。本办法第二十六条对协同联动作出了要求，第六章“信息化建设”中也存在相关规定和要求。

【典型示例】

2021年10月《人民日报》“以高质量党建引领高质量发展——中央企业加强党的建设典型案例”报道了“中国五矿探索公司治理‘中国方案’”。中国五矿党组坚持将党的全面领导贯穿于企业决策、执行、监督各环节，实现了从顶层设计到制度、事项、流程、清单的逐级细化，使党的全面领导在制度上有规定、程序上有保障、实践中有落实，持续探索公司治理的“中国方案”，加快探索构建中国特色现代企业制度。中国五矿在集团公司层面带头示范，分层分类强化指导，扎实推动各级次子企业党建入章工作。2016年底，集团在章程中对党组的机构设置、工作职责、工作任务、重大问题决策程序等内容作了规范，率先完成党建入章，落实了党组在公司法人治理结构中的地位，为党组发挥领导作用奠定了坚实基础。集团构建了“三清单一流程”，实现了党的领导融入公司治理于法周延、于事简便。其中，“三重一大”清单明确了党组前置研究讨论事项，确保了党组发挥把方向、管大局、促落实的领导作用；总部决策事项清单及流程规范了董事会、经理层、党组书记、董事长、总经理、主管副总以及部门长的决策权限和流程；核心管控事项清单明确了母子公司管控界面，规范了集团公司对子企业的差异化授权放权。[8]

【关联法条】

《中央企业领导人员管理规定》；《公司法》第19条

第六条 【合规管理保障】

中央企业应当在机构、人员、经费、技术等方面为合规管理工作提供必要条件，保障相关工作有序开展。

【本条宗旨】

本条是关于中央企业开展合规管理工作保障制度的规定。

【条文理解】

企业合规是公司治理和日常经营管理的重要内容，中央企业开展合规管理工作应当具备必要的组织机构、人员、经费、技术等作为保障，需要加大合规管理工作的资源投入和人力支持。《合规指引（试行）》和《征求意见稿》均未对此作出规定，本条规定为合规管理工作的顺利有效开展打下了坚实的组织、经济和技术基础。主要包括四个方面的内容：

一是中央企业为开展合规管理工作的机构提供条件。基于合规管理工作的性质，企业至少应建立合规管理领导机构、合规管理委员会、首席合规官、合规管理部门、合规业务部门以及合规官等，并为这些组织机构和人员提供适当的工作场所、良好的工作环境以及开展工作必要的设施设备。本办法在第二章“组织和职责”作了具体的规定，明确了党委（党组）、董事会、经理层在合规管理中的职责以及业务与职能部门、牵头部门、监督部门在合规管理中的职责分工和具体职责，从合规管理工作角度细化了组织安排。

二是中央企业为开展合规管理工作的人员提供条件。企业至少应确立合规管理负责人、合规委员会组成人员、首席合规官、合规管理人员、专职或者兼职合规监督人员等，这些人员是有效开展合规工作不可或缺的人力资源。中央企业为开展合规管理工作不仅需要配备这些人员，还应当加强对这些人员的合规业务培训，提高其专业水平，提高与履职相适应的合规管理和履行合规义务的能力，并创造良好的履职工作环境以及与提供履职工作相适应的设施设备、待遇。

三是企业为开展合规管理工作提供足够的经费。经费是合规管理工作开展的必备要素，经费包括开展合规工作的，也包括工作人员接受培训的和提供的待遇，还包括合规宣传、合规文化建设、合规评估、防御合规风险、配合应对措施以及合规整改等费用。

四是中央企业为开展合规管理工作提供技术支持。信息技术是提升企业合规管理工作效率和效能的重要工具，信息化、数字化、智能化也是合规管理发展的必然趋势。这就要求中央企业在合规管理工作中利用大数据等技术支持，强化现代信息化建设，将信息化手段嵌入合规管理和风险防控中，确保企业风控合规信息化与企业经营管理信息化建设同步。除技术预警外，还应为合规工作配备必要的技术设备和技术手段，使之能够在合规管理工作中实现数据共享、提高合规管理效能。对此问题，本办法第六章“信息化建设”作了具体的规定，同时也要求合规管理应积极利用大数据、人工智能等先进技术手段开展工作，充分发挥其对企业经营发展的保障和促进作用，推动企业合规经营高质量、可持续协调发展。

【适用指南】

本条对开展合规管理工作保障作了原则性的规定，后续的条款又分别规定了组织保障、文化保障、技术保障等“三保障”措施。国际标准《合规管理体系 要求及使用指南》（ISO 37301：2021）要求，支持合规管理的重要保障，对于合规管理体系在各个层面得到认可并保障合规行为实施发挥重要的支持作用。其支持措施为：（1）确定并提供所需的资源，例如财务资源、工作环境与基础设施等；（2）招聘能胜任且能遵守合规要求的员工，对违反合规要求的员工采取纪律处分等管理措施；（3）提供培训，提升员工合规意识；（4）开展内部和外部沟通与宣传；（5）创建、控制和维护文件化信息。国资委开展的“合规管理强化年”对企业合规管理工作部署提出了“加大资源投入力度”的要求。这一要求与国际标准《合规管理体系 要求及使用指南》（ISO 37301：2021）第7.1条“资源”的要求相契合，旨在改变中央企业面临的机构、人员、经费等匮乏的局面。科学合理的费用支付标准关乎合规企业、第三方专业人员的切身利益，而经费保障制度的成败与投入资金的规模密不可分。实践中，检察机关企业合规试点探索也存在第三方监督评估经费保障不到位、费用来源渠道单一、支付方式存在风险隐患等问题，这些问题影响和制约企业合规改革推进的速度和质量。尽管检察机关试点问题主要涉及中小微企业的合规整改，但中央企业等国有企业也应当健全组织、配置足够的人员，并提供技术与足够的资金支持，将合规管理经费列入预算管理，确保必要经费支持到位。