一、研究背景与研究意义

（一）研究背景

教育，尤其是基本公共教育，历来受到党和国家的高度关注。习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》中指出，“教育是国之大计、党之大计”(2)，并对办好人民满意的教育做出新的重大部署。这一具有重要意义的报告凸显教育以及基本公共教育的重要性。同时，民族地区基本公共教育受到了党和国家的重点关注。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“推进基本公共教育均等化……提高民族地区教育质量和水平。”(3)民族地区基本公共教育的高质量发展，对于不断增强各族人民获得感、幸福感和安全感具有重要意义。回顾过去，党和国家在不同历史时期均出台了一系列政策来促进民族地区基本公共教育的发展，确保各族人民平等地享有接受良好教育的机会，提升民族地区基本公共教育质量和水平。在国家宏观政策的指导和战略规划下，各民族地区也紧跟党中央的指引，出台并实施了一系列符合各地实际情况的基本公共教育政策，促使民族地区的基本公共教育得到了长足发展。

公共政策能够反映政府在应对危机和挑战时的思路，研究公共政策变迁是对一个历史时期内相关政策的系统性和历史性回顾。政策变迁是“以史为鉴”知晓当时政策制定的情景，是“立足当下”结合政策实际，亦是“把握未来”继续完善政策。基本公共教育政策是基本公共服务的重要内容，是国家重点关注的领域，有着基本公共服务的基本属性和基本内涵，其重要性体现在以下四个方面。

其一，基本公共教育政策的发展价值。公共政策已经超越其解决某个具体问题的功能和本身具有的公共价值意义，成为政治主体在实现自身利益、目标和价值时可利用的工具或载体(4)。教育自古以来便是百年大计，事关一个国家和民族的可持续发展，能体现并诠释基本公共服务的应有之义，从而产生更为丰富的公共政策理解。

其二，教育现代化的要求。教育是提高国民素质、促进社会经济发展、实现民族振兴、增强我国人力资本竞争力、提升我国“硬实力”与“软实力”的长远且重要的动力与途径。有利于增强国家与民族的核心凝聚力，促进社会稳定与健康发展，最终实现人的全面发展和社会进步(5)。

其三，民族地区对基本公共教育的现实需求。国务院在2015年《关于加快发展民族教育的决定》中指出：“民族教育发展面临一些特殊困难和突出问题，整体发展水平与全国平均水平相比差距仍然较大。”(6)从民族发展理论视角来看，教育能极大地提升民族地区各族人民的素质，促进民族地区社会经济发展与各族人民生活水平的提高，是从根本上逐步缩小民族地区与其他地区之间发展差距的一项重要的基本公共服务。

其四，铸牢中华民族共同体意识。教育发展可以为铸牢中华民族共同体意识提供物质力量和精神力量，物质力量能够改善教育的基础设施资源，促进教育结构优化改革、教育资源分配合理、教育环境有序公平；精神力量能够提升教育的教化力量，民族地区在推进基本公共教育过程中，能够不断强化和铸牢中华民族共同体意识(7)。基本公共教育通过满足不同教育层次和不同类型的教育需求，在潜移默化中塑造人的价值观，在教育学习中践行社会主义核心价值观，增强民族自豪感和自信心，促使各族人民在思想上和实践中铸牢中华民族共同体意识。

可见，在此背景下研究基本公共教育政策具有重要意义。目前，尽管学术界已经就民族教育政策各个方面展开了广泛研究，但是对基本公共教育政策及其变迁的研究相对较少，尤其是对民族地区基本公共教育政策鲜有关注；更鲜有基于公共政策理论，通过架构理论分析框架和研究体系对民族地区某一具体的政策变迁进行回顾的研究。

一方面，应聚焦民族地区基本公共教育政策这一单一的政策领域。基本公共服务包含了除基本公共教育以外的很多类别，并且民族地区不同类别的基本公共服务在发展水平、层次性和优先性上存在差异，各个领域的基本公共服务政策发展也有所不同。因此，从整体上对基本公共服务政策进行分析，不仅会对政策变迁演进逻辑造成偏差，而且无法具体、深入、科学和全面把握某一项基本公共服务政策变迁的情况。

另一方面，尽管有单独分析基本公共教育政策变迁的研究，但其是以其他地区的基本公共教育政策变迁来理解民族地区基本公共教育政策，不利于在政策变迁中正确把握政策规律，这对后续完善民族地区基本公共教育政策造成了一定影响，容易脱离民族地区实际，使得后续推进基本公共教育政策缺乏针对性的思路和方法，不利于具体的政策实践和完善。

基于以上研究背景，可以发现民族地区基本公共教育政策变迁理论研究尚存一定空间。实践中，小到未来民族地区基本公共教育发展，大到铸牢中华民族共同体意识和国家发展，基本公共教育政策都具有重要作用。据此，有以下几个问题仍需反思：

哪一个公共政策变迁理论适用于民族地区基本公共教育政策变迁的解释？基于适用的政策变迁理论，民族地区基本公共教育政策经历了哪几个阶段，体现出了哪些政策样态？经历不同阶段的变迁历程，民族地区基本公共教育政策带来的政策效果是什么？有哪些因素影响了政策效果的发挥？有哪些动因导致民族地区基本公共教育政策发生了变迁？在民族地区基本公共教育政策变迁的整个历程中，呈现出了哪些脉络？基于以上分析，能够从哪些方面对已有政策变迁理论进行民族地区情景化的补充和完善？

通过对以上问题的深入思考，本研究基于公共政策变迁视角，借鉴政策科学、民族学、政治学、管理学等相关理论成果，从保障全体公民生存和发展基本需要的基本公共服务政策入手，以基本公共教育这一具体政策为例，选取内蒙古、广西、宁夏、新疆和西藏5个民族自治区作为主要研究对象，构建民族地区基本公共教育政策变迁的理论分析框架并进行多维探析。运用文本分析法、TOPSIS法和半结构访谈，从政策变迁的历史过程、实践效果、影响因素、变迁动因、变迁脉络等方面进行多层次细致的分析，揭示民族地区基本公共教育政策变迁的演进逻辑，阐释西方政策变迁分析理论在民族地区政策变迁中的适用性，进而在此基础上构建符合民族地区情景下的“间断-均衡”理论分析框架，为民族地区其他公共政策变迁提供有益参考。最后，按照“理论指导实践”的思想，从不同层面为未来完善民族地区基本公共服务政策提出优化路径。本研究聚焦事关一个国家、一个民族发展的教育事业，在政策变迁视角下“把论文写在祖国的大地上”，试图通过以小见大的方式展现民族地区的发展脉络与规律。

（二）研究意义

1．理论意义

民族地区基本公共教育政策涉及民族地区各族人民最基本的生活诉求，事关民族地区的稳定、繁荣和发展。如何完善民族地区基本公共教育政策，合理发挥基本公共教育的作用，对政府做好民族工作、维护好民族关系、铸牢中华民族共同体意识是一个重大考验。政策变迁最能体现一个国家和地区在不同时期对于某一具体事物的关注和态度，也能够加深对该事物发展的理解并把握未来发展方向。因此，以民族自治区为例，研究基本公共教育政策变迁，可以为理解民族地区公共政策变迁提供具有典型价值的样本。具体而言，其研究的理论意义体现在两个方面。

第一，探讨民族地区基本公共服务某一具体领域的政策变迁，能够为研究民族地区公共政策、民族地区基本公共服务、民族发展脉络、民族地区政府治理等方面的议题提供新视角。基本公共教育政策变迁在民族地区公共政策中的理论研究还不够系统，本书运用公共政策相关理论并结合民族学研究内容，探究民族地区基本公共教育政策变迁何时变、如何变、为何变等问题，建立了完整展现民族地区基本公共教育政策变迁的“理论—实践—理论”分析框架。除了对政策变迁过程进行深入理解，还有助于在政策变迁的历史长河中，深刻了解国家在民族关系、民族地区发展、民族事务治理等方面的价值取向和逻辑演进，为民族学研究民族地区公共政策、民族关系、民族事务治理等领域提供有益的理论借鉴。

第二，研究民族地区基本公共教育政策变迁，能丰富政策变迁理论的中国化研究，为民族地区具体政策实践提供强有力的理论支撑。政策变迁理论大多源于西方，尽管总体来看这些政策变迁理论在世界范围内被广泛运用，但是受制度环境的差异、社会经济发展阶段不同、社会结构迥异等影响，对这些理论的应用不能完全照搬。因此，立足国情研究民族地区基本公共教育政策变迁，对于西方政策变迁理论的本土化、理解我国民族地区公共政策变迁规律、构建符合我国民族地区公共政策变迁分析框架具有重要的理论意义。

2．实践意义

除去理论上具有拓新意义的几个方面，本研究在具体实践中有如下三个方面的意义。

第一，有利于民族地区基本公共教育均等化水平提升，从而提高民族地区基本公共教育的质量和水平。我国地域广阔，各民族地区在地理环境、社会经济、社会结构等方面的发展差异明显，使得各民族地区基本公共教育需求有所偏好，体现在相关政策中则是各民族地区在中央宏观政策指导下的“因地制宜”。因此，从基本公共教育政策的视角出发，结合政策效果的实际评价，能够切实了解政策导向下民族地区基本公共教育的建设成效，了解各民族地区基本公共教育目前仍然存在的短板，有利于在未来从整体上缩小民族地区与其他地区的基本公共教育差距，提升民族地区基本公共教育水平和质量，不断提高各族人民群众的获得感、幸福感和安全感。

第二，有利于深化民族地区服务型政府建设。服务型政府建设的重要职能之一便是提供公共服务，不断满足人民日益增长的美好生活需要。民族地区基本公共教育资源利用水平、基本公共教育供给质量、基本公共教育需求层次等，都受到民族地区的社会结构、地理位置、经济水平以及文化环境等的影响，这就对民族地区地方政府提供公共服务的能力和水平提出了更高要求，也使得在民族地区如何推行合理有效的基本公共教育政策成为重要议题。因此，对民族地区基本公共教育政策变迁进行研究，有助于提出有针对性的优化路径，为提升民族地区地方政府公共服务能力、推进治理体系和治理能力现代化提供有益帮助。

第三，有利于铸牢中华民族共同体意识。从新中国成立的百废待兴，到改革开放的起航复兴，历经几十年风雨历程，党带领各族人民进入新时代，社会各个方面和人民生活均发生了翻天覆地的变化。研究民族地区基本公共教育政策变迁不仅能贯彻习近平总书记关于“全面实现小康，一个民族都不能少的”的重要指示，也能在时代变迁中充分发挥基本公共教育在稳定祖国边疆、维护民族团结和国家安全稳定等方面的作用。在发挥基本公共教育潜移默化的作用中，铸牢中华民族共同体意识，为实现中华民族伟大复兴发挥助力作用。