三、行政领导体制的类型
行政领导体制按照不同标准可以划分为不同类型。主要分类方法如下：
（一）首长负责制和委员会制
按照公共组织中领导机关内最高决策人和责任人数量，领导体制可以划分为首长负责制和委员会制。
首长负责制，又称独任制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，法定最高决策权集中在一位行政首长身上。首长制的优点是责任明确，易于考核；权力集中，指挥灵便，分歧少，效率高。缺点在于过分依赖首长个人的素质和能力；监督困难，容易滋生一支笔、一言堂、山头主义、团团伙伙等专制、权力滥用和权力寻租等现象。
委员会制，也称会议制、合议制，是指法定最高决策权属于两位以上主要成员组成的委员会，按照少数服从多数或者协调一致的原则集体决定、共同负责。委员会制的优点是领导集体分工负责、彼此配合，有利于集思广益、博采众长，考虑周密；主要成员可以相互监督，避免专断和滥用职权。缺点在于工作程序复杂，缺乏决策效率；可能会出现议而不决、决而不行现象，贻误时机、耽误工作。
我国行政领导体制在决策上坚持民主集中制原则。“中国共产党的组织传统在制度上是民主集中制的，这种制度相对于西方的自由主义民主表现为集中，相对于中国的郡县制传统却主要表现为一种民主。由此，在共产党的组织传统下建立的人民政府与郡县制传统下的官府或者西方民主意义上的公共政府有着十分不同的运行机制，它具有更强的包容性，有助于实现民主和集中之间的中国式结合。”[24]
我国1982年《宪法》明确规定，我国国家行政机关实行行政首长负责制。“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”在决策集中的同时，还要兼顾民主与“三重一大”制度，即重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用，必须经集体讨论后做出决定。“三重一大”制度最早是在1996年第十四届中央纪委第六次全会公报上作为对省（部）级领导干部的政治纪律提出的，是对首长负责制中领导机关、领导干部特别是各级领导班子的主要负责人行政权力的监督和制约。因此，我国的行政首长负责制兼具首长制和委员会制的优点，避免了制度缺点，具有民主决策、责任明确和分工合作3个突出的特点。
从更广阔的角度来看，在实际运行过程中，中国党—政二元体制发挥着更加重要的作用。与各级政府平行的还有各级党委，而且与同级政府的关系是党委领导、政府负责。具体运行是同级党委书记是一把手，政府里的行政一把手往往兼任党委副书记，在党委班子中排名第二，是党委书记的副手。在各级党委政府的重大事项中起决定性作用的是常委会，因而常委会委员的作用至关重要。
（二）集权制和分权制
按照公共组织各层级领导机关与领导者行政权力的集散程度，领导体制可以划分为集权制和分权制。
集权制，是指一切事务的法定最终决定权集中于上级行政领导机关与领导者，下级行政领导机关和领导者只有执行权，必须完全按照上级指示或决定办事。集权制的优点是政令统一，标准一致，便于指挥和贯彻命令；有利于组织从整体利益出发统筹全局，集中力量。缺点在于压抑下级的积极性和创造性，缺乏灵活应变的能力，容易导致独断专行和官僚主义。
分权制，是指下级机关与领导者在自己的职权范围内有独立自主权，上级对下级在权限范围内处理的事情不能随意干涉。分权制的优点在于能充分调动下级机关和领导者的主观能动性，因时、因事、因地制宜贯彻上级指示，充分发挥下级机关和领导者的优势与特色。缺点是权力分散，容易产生自立门户、自行其是等现象，导致政令不行，指挥失灵；产生地方主义、本位主义等现象，不利于维护国家和社会整体利益。
我国行政领导体制从中央和地方政府的权力配置角度来看，属于集权制，长期实行从中央到地方高度的中央集权。《宪法》规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。……地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。……地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”
（三）完整制和分离制
按照公共组织中上级机关对下级机关的指挥、控制和监督的方式与程度，领导体制可以划分为完整制和分离制。
完整制，也称一元制或统属制，是指属于同一层级的各机关或者一个机关中的各构成单位，不分工作性质异同，所接受的上级指挥、控制和监督完全集中在一位行政首长或者一个上级机关。完整制的优点在于使层级政府内权力集中，有利于从全局出发统筹规划，协调各方利益；步调一致，防止政出多门，各自为政，工作重复；责任明确，可以减少内耗，增强合作。缺点是地方政府权力高度集中，容易形成地方本位主义，不利于中央对全国的控制；一级行政首长容易独断专权，压抑下级工作的积极性、主动性和创造性，执行效率大打折扣。
分离制，又称独立制或多元统属制，是指属于同一层级的各机关或者一个机关中的各构成单位，按照各自的职责和权限，既要接受同级首脑机关的指挥、监督和控制，又要接受上级政府同类部门的指挥、监督和控制。分离制的优点在于各掌其权，各司其职，各负其责，各尽所能，有利于激发下级机关和领导者的积极性、主动性和创造性；权力分散，相互制衡，防止权力滥用和独断专行。缺点在于下级机关与领导者容易各自为政，各行其是，利益冲突，内耗严重，造成组织资源浪费、行政领导权力失控；机构重叠，政出多门，多头指挥，政令冲突，导致下级无所适从。
从行政机关上下级之间的指挥、控制和监督程度来看，我国的行政领导体制属于完整制。中央政府的行政部门都归国务院总理统一领导。行政组织体制基本上属于分离制，很多行政机关均实行“双重领导”或“双重负责”制度。在分离制下，有些部门实行以地方政府领导为主的制度，如气象局等技术性单位；有的实行以上级同类部门领导为主的制度，如纪委监委。
（四）层级制和职能制
根据行政组织系统内部各机构职责权限的性质和范围划分方向的不同，行政领导体制可以分为层级制和职能制。
层级制，又称直线制、分级制、系统制或金字塔制，是指行政组织按照纵向划分各层级的工作性质和职责权限，下级对上级负责，从高层到基层形成金字塔式的指挥系统，管辖范围则从上到下依次缩小。层级制的优点在于权力集中，指挥统一，秩序严明，便于贯彻执行上级指令；各层级行政首长都要求是具备统筹安排与综合平衡能力的行政通才，因此无论晋升还是调动，都能够很快胜任新职位。缺点在于行政首长权力集中，容易滥用权利；管辖事务过多，较难胜任，容易陷入事务堆里胡子眉毛一把抓或者事必躬亲；中间层级过多，信息传递容易失真，容易造成决策失误或者指挥力度逐层减弱。
职能制，又称分职制、功能制或机能制，是指行政组织横向平行设置若干职能部门，部门业务性质和基本职能相同，互不同属、分工合作，辅助行政领导机关实施领导。职能制的优点在于分工明确，业务专一，行政领导者各司其职，工作效率较高；职能部门业务专业性强，有利于提高行政领导者的专业化水平。缺点是分工过细，容易造成机构臃肿，人浮于事；各部门只熟悉自身业务，容易缺乏全局观和系统观；各自为政，容易滋生本位主义，排斥集中领导，跨部门沟通困难，难以形成组织合力等。
我国行政领导体制从各级政府间的节制关系上看属于层级制，从政府工作部门及内设机构的设置上看属于职能制。党章和宪法规定了我国自上而下的权力结构体系。2018年，党中央以加强党的全面领导为统领，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能。此次深化党和国家机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。
［本章小结］
行政领导学的产生与发展是生产力发展基础上社会分工的产物。行政领导工作作为一类专门的职业活动，能够发展出系统的学科理论，主要源于社会实践的需求和科学研究的进步。
行政领导学作为领导科学的一个重要分支，是一门应用性很强的新兴交叉学科。它的主要研究对象、研究理论和研究方法来自领导学和行政学学科。总体学科门类属于管理学。马克思主义理论、党史党建等学科通过政治学、行政学的路径，间接和直接地为中国特色社会主义领导科学提供了养分。
狭义的行政领导，是指各级国家行政机关的行政首长及其领导集体，影响团队在政府自身管理和社会治理活动中实现共同目标的过程。广义的行政领导，是指包括政府在内的各类公共组织领导者影响团队在提供公共服务活动中实现共同目标的过程。
一个好的带头人是任何组织能够有所成就的必要条件。领导在组织管理诸要素中属于关键性要素。与企业领导相比，行政领导在首要属性、根本宗旨和影响范围上都存在较大差异。
行政领导的作用可以概括为：实现政治领导的重要环节；实现行政体系服务价值的重要推动力；行政体系有效运行的重要保障；激发行政人员工作热情的重要动力。
行政领导学探讨政府部门及其他公共组织的领导者进行领导活动的规律，以便应用这些知识来提高领导能力和艺术，改善领导效能，开发领导潜能，培养强有力的公共管理部门领导者。
行政领导学属于社会科学，常用的研究方法包括调查研究法、实验研究法、文献研究法、实地研究法、比较研究法和经验总结法。
行政领导体制，狭义上是指政府行政系统中以领导权限划分为基础所形成的组织机构设置及其相互关系的制度和规范；广义上即行政组织的领导体制，是指党政国家机关、事业单位和社会组织依据领导权限划分设置组织机构，对国家和社会事务进行管理的领导制度体系。行政领导体制具体包括四方面内容：领导权限划分、组织机构设置、领导权力运行以及行政领导管理制度。
行政领导体制具有政治性、公共性、权威性、系统性、全局性和稳定性等特征。行政领导体制按照不同标准可以划分为不同类型，主要分类方法有：首长负责制和委员会制、集权制和分权制、完整制和分离制、层级制和职能制。
［关键词］
行政领导；行政领导学；公共管理；行政领导体制；首长负责制和委员会制；集权制和分权制；完整制和分离制；层级制和职能制
［思考题］
1.简述西方行政领导学产生与发展的背景。
2.行政领导学的基本学科定位是什么？
3.如何理解行政领导的概念与内涵？
4.与企业领导相比，行政领导有何特点？
5.行政领导的基本作用是什么？
6.行政领导学有哪些基本研究方法？
7.行政领导体制的含义是什么？
8.行政领导体制具有哪些特征？
9.行政领导体制有哪些分类方法？根据这些方法判断，我国行政领导体制属于什么类型？
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[4]毛军权，等.领导科学理论与实践［M］.上海：复旦大学出版社，2020：2.
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[6]朱立言，李国梁.行政领导学［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：15.
[7]李永林.领导科学教程［M］.太原：山西人民出版社，1992.
[8]张康之，李传军，程倩，等.公共行政学（第3版）［M］.北京：经济科学出版社，2017：8.
[9]1887年，W.威尔逊所写的一篇关于行政问题的论文被认为是行政学象征性的开端，行政学真正和完全作为独立学科出现，有两部专著被认为是第一批行政学的教科书：一是1926年L.D.怀特所著的《行政学概论》；二是1927年W.F.魏劳比所著的《行政学原理》。按照美国行政学界流行的说法，这两本书标志着准备已久的行政学的诞生。资料来源：夏书章.行政学新论［M］.广州：中山大学出版社，2017：9-12.
[10]张康之，李传军，程倩，等.公共行政学（第3版）［M］.北京：经济科学出版社，2017：9.
[11]张康之，李传军，程倩，等.公共行政学（第3版）［M］.北京：经济科学出版社，2017：11.
[12]胡冶岩.行政领导学［M］.北京：国家行政学院出版社，2014：2.
[13]中国共产党章程［M］.北京：人民出版社，2022：23.
[14]胡月星.中国共产党领导力论纲［M］.北京：中国财政经济出版社，2022：21.
[15]张康之，李传军，程倩，等.公共行政学（第3版）［M］.北京：经济科学出版社，2017：127-128.
[16]朱立言，李国梁.行政领导学（第3版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：1.在该定义中，本书将“公共行政部门”改为“公共管理部门”，与前文所确立的广义行政范畴保持一致。
[17]风笑天.社会学研究方法（第3版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：233.
[18]贺善侃.领导科学与现代行政［M］.上海：上海大学出版社，2011：83.
[19]朱立言，李国梁.行政领导学［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：50.
[20]胡冶岩.行政领导学［M］.北京：国家行政学院出版社，2014：33.
[21]《公务员职务与职级并行规定》，2019年6月1日开始实施。
[22]胡冶岩.行政领导学［M］.北京：国家行政学院出版社，2014：33.
[23]张康之，李传军，程倩，等.公共行政学（第3版）［M］.北京：经济科学出版社，2017：40.
[24]熊万胜.江山与人民：中国治理体系解析［M］.北京：中国人民大学出版社，2022：240.