第一章 追高来村精准扶贫：特征、成效和路径

第一节 引言

20世纪80年代之前，中国农村普遍贫困。按照收入贫困线“2010年标准”（2300元，2010年不变价），1978年中国农村贫困人口[1]达77039万人，贫困发生率为97.5%[2]。20世纪80年代初以来，在改革开放背景下，中国通过农村改革解放社会生产力，释放政策活力，贫困人口逐年减少，尤其是东部地区的部分农村贫困人口得到有效脱贫。然后，从“三西”地区[3]建设起步，在全中国范围开始组织政府主导的大规模有计划的开发式扶贫，并重点扶持中西部欠发达地区。进而，连续实施国家“八七扶贫攻坚计划”、《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》。在国民经济高速增长驱动下，在中国政府主导的开发式扶贫战略推进下，农村贫困人口显著减少，剩余贫困人口的贫困程度得到有效减轻。按照收入贫困线“2010年标准”，1978～2017年，中国农村贫困人口从77039万人减少到3046万人，有7亿多人口脱贫，贫困发生率从97.5%降低到3.1%，减少了94.4个百分点。当前，贫困人口主要集中在西部及中部的贫困地区，且贫困人口逐步向中西部地区和山区集中。据统计，2010～2017年，西部地区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比重从50.9%提高到53.6%，提高了2.7个百分点，中部地区该比重从33.5%提高到36.5%，提高了3个百分点，东部地区该比重从15.6%下降到9.9%，下降了5.7个百分点。[4]另外，剩余贫困人口居住在山区的占50%，而连续贫困的群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣、自然灾害多发的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区。[5]回顾改革开放以来中国农村扶贫的历程可以发现，贫困的空间分布在逐步由全国向中西部欠发达地区集中，即农村贫困人口分布由全国农村普遍分布逐渐变为具有共同地理环境特征的区域性大面积分布格局，再到小范围集中于深山区、岩溶山区、高寒山区、黄土高原区和荒漠区。[6]目前，国家将生态环境恶劣、自然资源匮乏、地理条件弱、基础设施差、贫困面积大、贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大的地区称为深度贫困地区。[7]

2017年6月23日，习近平总书记在山西主持召开了深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，他强调，脱贫攻坚工作进入目前阶段，必须重点研究解决深度贫困问题，并提出8条推进深度贫困地区脱贫攻坚明确要求。[8]2017年7月10日，国务院扶贫办下发《关于学习贯彻深度贫困地区脱贫攻坚座谈会精神的通知》，对深度扶贫工作做出具体部署和安排。2017年9月29日，汪洋在深度贫困地区脱贫攻坚电视电话会议上强调，要精准施策，攻克坚中之坚，确保深度贫困地区如期实现脱贫目标。[9]在国家层面，深度贫困主要指“三区”“三州”“三类人”。[10]各省区根据自身实际情况，确定省级层面的深度贫困问题。湖南省将包括凤凰县在内的10个少数民族县确定为深度贫困县，作为当前湖南脱贫攻坚难点与重点。

凤凰县所处的湖南湘西土家族苗族自治州属“老、少、边、山、库、穷”地区，是湖南省唯一进入国家西部大开发范围的地区，也是我国当前扶贫攻坚的主战场。凤凰县位于湘西州南部，是一个以苗族为主（占全县总人口的58%以上），有汉族、土家族、满族、回族、侗族等28个民族聚居的传统山区农业贫困县，位于国家扶贫攻坚武陵山片区，经济一直欠发达。2017年，凤凰县人均GDP为24656元，仅为湖南省平均水平的48.76%，全国平均水平的41.33%；农村居民人均可支配收入为9142元，仅为湖南省平均水平的70.67%，全国平均水平的68.06%；常住人口城镇化率为38.25%，仅为湖南省平均水平的70.03%，全国平均水平的65.36%。[11]凤凰县最早于1986年被列为湖南省贫困县，2002年2月被列为国家扶贫开发工作重点县，2008年被列为湖南省“连片开发”项目试点县，2011年被列为国家武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县。按照收入贫困线“2010年标准”，2016年底，凤凰县共有贫困村155个，建档立卡贫困人口13649户52642人，贫困发生率为14.7%，[12]比湖南省农村贫困发生率高8.7个百分点，比全国农村贫困发生率高10.2个百分点。因此，凤凰县一直是国家扶贫的重点县，也是目前湖南省确定的深度贫困县，是当前湖南脱贫攻坚的难点与重点，也是中央和湖南省有关部门要在基础设施建设、易地扶贫搬迁、危房改造、教育扶贫、健康扶贫、就业扶贫、生态扶贫、兜底保障等方面实施倾斜政策的县。

中国地域辽阔，各地发展很不平衡。同样，整体深度贫困的凤凰县，由于自然地理条件和历史原因，各乡镇之间的发展也非常不平衡，尤其是“两山”地区（腊尔山、山江片全部及台地周边的落潮井乡、都力乡、吉信镇、三拱桥乡所辖的部分村）是凤凰县最大的贫困带或连片区域，也是湖南省最大贫困带或连片扶贫开发主战场，其中的典型—追高来村具有特殊集中连片区域的贫困缩影特征。