六、进一步加强河南省职教集团建设在体制、机制方面的建议和意见

（一）加强政府宏观调控，优化职业教育资源配置

世界各国发展职业教育的成功经验证明职业教育的发展需要政府主导。作为职业教育办学的新型组织形式，河南省政府和相关部门要宏观上给职教集团以政策上的指导和引导，逐步建立相应的动力机制、政策机制、保障机制和投入机制。

第一，动力机制。在校企合作进程加快、区域合作程度增强的背景下，政府要利用政策杠杆和市场机制，鼓励企业、职业学校开展多层次、多样化的合作。通过校企合作、区域合作，实现教育资源与经济资源的整合，获得教育规模效益的最优化，以求得机制上的依存，资源上的互补，利益上的双赢。

第二，政策机制。政府应在制度层面上进一步规范职教集团办学模式。要鼓励职教集团成员在招生就业、师资队伍、实验实训、专业布点、教学研究、教学改革、资金运作和教材开发等方面，实现统筹、共建、互补和合作，并制定和完善相关政策。在校企合作方面，要制定导向明确、运行机制可行，对企业有驱动力、约束力、驾驭力的法律法规。

第三，保障机制。政府应通过税收调节、严格就业准入制等手段制定校企合作开展培训方面的激励政策；鼓励企业为职业教育学校提供兼职教师，并帮助职业学校教师深入一线，掌握不断更新发展的新技术、新知识，提高专业课程教学水平；统筹规划教育资源，教育部门的学历证书与劳动部门的职业资格证书相互融通转换，教育体系和培训体系相互衔接沟通，学校教育资源和企业社会培训机构资源相互整合，打破隶属关系的限制，进行资源重组。

第四，投入机制。根据《河南省人民政府贯彻国务院关于大力发展职业教育的决定的实施意见》，从2006年起，河南省各地城市教育费附加安排用于职业教育的比例不低于30%。政府用于职业教育的投入应向职教集团倾斜，改原来向学校投入为向集团投入。投入上采取灵活方式，尽量减少用于供养人员的支出，增加集团办学条件的投入；加大对职教集团核心层建设的投入。根据职教集团的办学绩效情况安排经费，对于机制灵活，就业率高，市场认可的职教集团，要加大奖励支持力度。最终，通过有效的投入机制，优化职业教育资源配置。

（二）正确处理集权与分权的关系

近年来，急速膨胀的职教集团在经验不足的情况下，大多不可避免地陷入了组织脆弱和管理混乱的困境，教育集团功能的发挥受到了很大的限制，导致集团内部资源配置效率降低。譬如许多教育集团的核心层、紧密层、半紧密层，在人权、物权、财权和管理上没有形成科学的方法，集权过度和分权过度这两种极端现象都存在于稚嫩的集团中。过度集权弱化了激励协调机制，使得集团总部控制工作量骤增，造成运行成本上升。过度的分权则导致管理工作分散，缺乏凝聚力，带来总费用的上升。这两种情况最终殊途同归，均导致交易费用和组织成本的急剧增长。

职教集团管理体制设计要依据教育集团的规模、结构、管理水平、分布范围及其他相关因素，妥善地处理好集团内部集权与分权的关系。集团内部既不能过度集权又不能过度分权，集团内集分权关系需要根据集团的实际情况灵活地加以处理，实行“有控制的分权”。一般而言，集团建立初期，集权宜多一些，在集团实施连锁滚动发展时，分权宜多一些，以便调动各权利主体的积极性，使集团充满生机与活力。

（三）合理构建组织结构，以契约、资本、品牌等为纽带组建职教集团

美国著名管理学者钱德勒在其《战略与结构》一书中全面分析了“环境—战略—结构”之间的互动关系，认为企业战略应当适应环境变化，结构必须适应企业战略的要求，随企业战略的发展变化而变化。根据钱德勒的理论，职教集团组织结构必须适应集团的发展要求。到底什么是合理的组织结构，不同规模的职教集团应该有所不同。职教集团在其运行过程中，随着规模的日益增大，因属下教育单位众多，管理关系复杂，管理协调困难，这就易于造成组织监控成本上升，信息传递缓慢，激励力度下降，组织效率低等。为此，在职教集团设计和运行过程中，集团可本着“精简、精干、高效”的原则，采取扁平化和信息化的组织形式，能有效地减少中间层次，建立灵活的快速反应机制，降低交易成本，进而处理好各层组织所带来的诸多问题，确保集团化经营的规模效益。

职教集团实行的是滚动发展战略，通过办学经验和资金的积累，以及核心学校的辐射功能，在发展中扩大规模、壮大自己。在滚动发展过程中，河南省职教集团通常以契约（集团章程）为纽带联合为一体。事实证明，这是一种快速扩张的有效途径。但在河南省职教集团的实际运行中，单一的契约纽带又不利于职教集团的紧密联合，导致集团缺乏凝聚力和约束力。因此在职教集团的组建和发展中，政府部门应加强引导，明确产权，鼓励以资本、品牌为纽带组建职教集团。

（四）产权清晰，管理升级，实现职教集团所有权与经营权的分离

在不同投资主体组建而成的教育集团中，产权清晰是职教集团正常运作的重要条件之一。集团组建后，利益的分配，风险的承担，资本的转移都涉及产权问题，产权不清带来的直接后果是利益分配不公，风险责任不明，资本转移不顺，最终挫伤了投资主体的积极性，职教集团滚动发展就变得不可能。

职教集团在很大程度上借用了我国企业集团和教育集团管理的理论和经验。目前，我国教育集团普遍实行董事会领导下的校长负责制，董事会是股东大会的常设机构，代表出资人的意图，校长受董事会委托并对其负责，董事会不得干涉校长的正常工作，所以教育集团实际上实行的是所有权和经营权分离的管理体制。两权分离既保证了专家治校，又有利于吸纳投资主体。河南省职教集团的发展应借鉴我国企业集团，特别是教育集体管理的理论和经验，逐步实现产权明晰，建立两权分离的管理体制，向管理要效益。

（五）建章立制，为集团化经营提供强有力的制度保障

制度建设是职教集团有效运行的保障，建立健全的内部管理规章制度是使集团管理做到科学化、制度化、规范化的前提。制度建设要在构建集团完整的组织体系的基础上，以集团章程为依托，建立和完善集团在校校合作、校企合作和区域合作方面的制度，最终，与职教集团的运行机制一起，实现集团在教育资源上的互补与政策上的共享，使集团组成单位成为相互依存的战略伙伴关系。

（六）进一步完善集团运行机制

进一步完善集团运行机制，提高职教集团办学效益，为使职教集团化运行得以顺利实施，必须建立一个与社会主义市场经济体制相适应的，确保职教集团产出效率的运行机制，如相应的考核机制、激励机制和约束机制，从而提高集团化办学的效益。

第一，建立考核机制。职教集团可结合具体情况，制定教育、教学的考核标准，如教学质量管理条例等，并尽量实行量化指标进行考核，减少人为因素，达到公平、公正、公开地进行考核。第二，建立激励机制。激励机制包括精神激励和物质激励。物质激励主要靠稳定的政策激励，根据考核结果，政策上向考核成绩优异的单位和部门倾斜，如改革资源配置方式和增加专项奖励等，这都是政策性的物质激励。精神激励是较高层次的激励，是指集团通过表彰、提供培训、进修和继续教育等非物质手段进行鼓励。物质激励和精神激励有效地结合起来，形成竞争氛围，激发创新思维，增强凝聚力和集体荣誉感。第三，建立约束机制。“没有规矩不成方圆”，健全的约束机制和规章制度是职教集团良好的运行，教学秩序稳定有序的保障，是保证科学有效地开展教学，不断提高教学质量和办学水平的条件。第四，建立竞争机制。职教集团应引进民营经济，明确产权，有条件的逐步建立职教集团应实行的所有权与经营权分离的管理体制。

（七）深化校企合作机制，提高企业参与的积极性

校企合作，校方必须善于发挥自己的技术和人才优势，争取主动，在校企合作中扮演主角。靠校方的主动带动企业的积极参与和合作，从而激发企业的积极主动性，最终使企业走上产学结合的正常轨道，并持续受益，达到“双赢”。而校方的主动，从一开始就是受益者，产学结合关系稳定后，学校受益越来越多。随着产学结合的进一步发展，校企关系更加紧密，合作范围不断扩大。例如，企业向学校投资建立重点实验室、实训基地、开发机构，在学校设立奖学金，委托学校承担企业员工继续教育任务等。

集团组成各方的业务往来和合作项目可用分别核算和承包经营的形式，对重大项目的投入则将合理分摊资金，集中管理，统一使用。集团成员之间的教育和经济业务往来，以协作、转让、托管和租赁等多种市场化方式进行，可以促使各方的权利和义务通过经济形式加以固定。例如，根据集团的设想，将促成学校和企业建成几个有较高水平的实训基地，基地的建立坚持谁投资谁得利的原则，企业提供场地、设备和实训师资，按有偿服务的形式得到回报，企业也可以通过基地建设，提升企业装备的技术含量。企业需要学校提供培训，可以通过购买培训的方式，在集团的监管下，按照双方的协议和合同，履行各自的义务。学校和企业的富余资源可以通过租赁的方式得到更有效的使用，发挥更大的作用。充分利用价值规律和市场化手段，可望使集团内部能够实现多元合作，达到集团机构的高效运行，真正发挥集团的功能。集团还可设立一个监管机构，委托有资质的机构兼任，在资金投入、利益分配及采购、后勤等方面，力求保持公平性、合理性，实现集团的可持续协调发展。

（八）进一步加强以市场为导向的就业机制建设

职教集团是一个开放的动态系统。一方面，为了适应经济调整和多方面发展的需要，集团内部的专业结构不可能简单停留在一个静态的时空中，必须要根据市场信息的变化，采取灵活的应变战略，建立以“拳头”专业为核心，社会急需若干其他专业为辅助的专业结构，确保集团的专业结构合理化、有序化，增强集团的市场竞争力。另一方面，由于劳动力市场上各类人才的供求总处于相对不平衡状态，任何一次调整都不可能得到一劳永逸的结果，集团需要通过动态性调节不断调整自身行为，使之与市场需求相符。

在宏观层次上，要建立发挥行业作用，指导职业教育专业建设的咨询组织。在集团层面上，要建立由企业、行业等社会各界人士参加的咨询委员会或理事会，为学校重大问题提供咨询或参与决策。骨干专业要建立主要由企事业单位代表参加的专业教学指导委员会，并为他们发挥作用创造条件。通过这样一些联系机制的建立，指导学校的课程设置和专业建设，把职业教育与行业企业的发展和劳动就业紧密联系起来，争取行业企业对职业教育的支持和参与。职业教育自身也必须强化服务行业企业、服务社会的意识，要以服务求支持，以贡献求发展。

以市场为导向的就业机制要求专业设置适应市场经济发展的需要，课程设置重视实践能力的培养，在教学内容上不断推陈出新。集团要逐步推行弹性学分制、完全学分制等更加灵活的学籍管理、教学组织和教学管理制度，要针对生源状况和工作实际需要，实行分层教学、分专业方向教学和分阶段教育。对于相关专业领域各个年级的在校学生，集团要及时调整教学计划，更新教学内容，尽快满足劳动力市场对技能型人才的需求。

（九）引入督导机制

实行教育督导制度是当今世界，特别是一些大国和经济发达的强国对教育实施科学管理的一种主要方式。目前河南省各级督导机构主要针对中等及中等以下学校开展工作，针对职教集团的督导机制还未建立。从宏观上来说，缺乏系统的监控与评价机制和专业化、健全的组织机构，是目前河南省职教集团督导机制中的首要问题。从微观层面来看，虽然许多职教集团已建立“统一教学监控”机制，但针对职教集团的质量监控与评价指标体系、方法与手段还在探索中。建立由教育部门、行业和企业共同参加的教育督导团，建立和完善统一的、合理的质量监控与评价指标体系，对职教集团及其学校成员单位进行教育、教学督导。