第二节 整体性治理理论

一 整体性治理理论的提出与发展

整体性治理理论是对新公共管理理论的发展。发起于20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动，作为一种替代传统官僚制的管理主义范式，在西方政府改革中发挥了很大作用。新公共管理的核心理念是引入市场竞争机制。它以公共选择理论“政府失灵”为依据，采用商业管理的理论、方法和技术，追求“3E”（Economy, Efficiency, Effectiveness，即经济、效率和效益）目标，具有明显的管理主义倾向。然而，由于新公共管理过于强调效率、市场、分权和竞争，忽视了政府部门之间的合作与协同，引发了部门中心主义、公共价值缺失和制度结构碎片化等问题，最终造成部门间目标冲突、缺乏沟通、重复投入，公民无法得到有效服务，在需要部门做出反应时却各自为政等问题。同时，随着信息技术的飞速发展，人类进入信息社会，网民对政府提供优质服务的要求越来越高，公共事务的处理也越来越复杂，很多社会问题的解决也越来越依赖于部门之间的合作和资源共享。实践的发展使盛极一时的新公共管理理论开始受到质疑。

整体性治理理论（holistic governance）正是对新公共管理理论缺陷的弥补而非否定，也是对新的历史条件、社会环境变化以及公民诉求的响应。整体性治理理论在实践中的运用始于20世纪90年代中后期以构建“整体政府”（Whole of Government, WOG）为内容的第二轮公共行政改革运动。1997年，英国工党执政，结束了保守党近20年的政治生涯。新上任的工党政府一方面延续了保守党政府的一些改革措施，同时推出了新的改革举措，其中最重要的就是“协同政府”（Joined-up Government）。此后，新西兰、澳大利亚基于英国的“协同政府”提出整体政府，强调政府内部各个部门和机构之间相互合作而不是各自分割为对方的绊脚石。加拿大、美国、瑞典等国先后进行了相应的改革实践。这些公共行政改革的先锋国家所做出的实践探索被统称为“整体政府”改革。

通过对英国、澳大利亚、新西兰等国家“整体政府”改革的分析，英国学者Geoff Mulgan教授将“整体政府”改革的原因归结为六个方面：一是现存的政府结构和政策工具不能应对诸如贫困、竞争、环境等新问题；二是先前的改革议程不能适应复杂的问题情境和利用互联网的潜力；三是社会科学家提供了确凿的证据证明相互联系问题正在迅速增多；四是科学技术和组织技术的快速发展；五是公民对政府提供的公共服务提出了更高的诉求和期望；六是人类的注意力从原子模型转向环境、生物学、计算机、团体等系统的思考。

整体政府意味着一种新型的政府改革治理模式。提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”（integration）是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”（joined-up）、“协调”（coordination）则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。西方各国在政府改革具体实践过程中，依据本国国情，积极创新，形式多样地实施“整体政府”改革，使得改革在共性特征之下展现出各国特色（如表2-1所示）。

二 整体性治理理论的核心内容

新公共管理理论主要是遵循经济学逻辑，而整体性治理理论追求的是更注重全局、通盘考虑的战略，它不仅仅借鉴经济学原理，还参考社会学等理论。整体性治理是对传统整体主义管理哲学的一种现代运用，是与信息时代相适应的新的政府治理模式。整体性治理理论的核心理念是强调制度化的跨界合作。不少学者认为整体性治理的概念“并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个散概念，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”。

总体来看，整体性治理的核心内容包括政府的治理理念、组织结构、运行机制和服务方式四个方面。

1．治理理念：责任与公共利益导向

佩里·希克斯是整体性治理理论的代表人物，在其关于整体性治理的三本著作中反复强调责任的重要性。责任感有助于各方联合起来共同致力于解决面临的问题，能够将整合的有效性和项目责任提升到最高地位。特别是在整合和协同过程中，各个利益相关者都需要担负起各自的责任，并建立相互信任关系。除了责任之外，公共利益导向也是整体性治理的核心理念。传统行政管理和行政学所关注的重点是建立有为、有能的政府，而整体性治理的核心关怀则是解决人民的问题，而不论解决的力量来自公共部门还是私营部门，来自哪个机关还是来自哪个政府层级。整体性治理中，整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。作为整理性治理理论的另一位代表人物，帕却克·登力维也认为，整体政府的改革旨在以公众需求为基础，变革和简化政府机构与公众间的关系。这种以公众需求为基础的整体性治理远不止是让公众参与治理过程，其重点是建立一个真正以公民、服务和需求为基础的组织。

2．组织结构：无缝隙政府

传统官僚制政府的过度专业化分工和新公共管理引发的碎片化政府管理，已经不适应知识经济和信息化条件下政府的有效运作，出路就在于强调构建弹性、扁平化、无缝隙的后官僚制行政模式。整体性治理的组织结构是根据目标和结果进行组织设计和创新，在不取消政府部门现有的专业化分工的前提下进行跨部门合作和整合。英国工党政府认为，要实现公共政策目标，既不能只靠相互独立隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一行得通的途径是围绕特定的政策目标，在不改变部门边界的前提下实行跨部门合作。佩里·希克斯认为整体性治理下的组织结构可以有三种形式：一是治理层级的整合，即可将不同层次或同一层次的治理进行整合，比如中央机构与地方机构之间或地方机构内部的不同部门之间；二是治理功能的整合，既可以是同一机构内不同功能上的整合，也可以是彼此有重合或相关功能的部门之间的整合；三是公私部门之间的整合，指在政府部门与私营部门或非营利机构之间进行整合。这种组织结构力图将政府纵向层级结构和横向部门结构有机整合起来，实现协调发展。汤姆·林（Tom Ling）在对西方各国整体政府改革实践与经验进行总结的基础上，提出“内、外、上、下”四个维度的整体政府组织模式，“内”指的是组织内部的合作，方法是建立新的组织文化、价值观，及实现人员培训和信息管理等，意味着建立新的组织结构；“外”是指组织间的合作，通过分享领导权、联合团队、共同预算等方法实现协同，是一种跨部门的工作方式；“上”指的是自上而下的目标设定方式以及对上的责任承担，途径是以结果为导向的目标分享、公共服务协议、绩效评估等；“下”是以公众需要为服务宗旨的新型公共服务供给过程，合作方式是一站式服务、公众参与等。总之，整体性治理理论在组织结构上，强调部门、机构和利益关联体之间的合作和协调，建立无缝隙的政府运作模式。

3．运行机制：服务的一站式供给

传统的官僚制政府组织容易形成政府管理条块分割、各自为政、职能交叉、职责模糊、办事烦琐等问题，新公共管理在实践过程中也会产生管理主体关系复杂、管理环节相互独立、公众服务诉求难以满足的情况。基于整理性治理的治理理念、组织结构，政府运作将以公众需求为核心，政府内部每一个运行环节相互协调、步调一致，形成一个整体性、围绕最终目标、体现整体效益的运行流程，为公众提供一站式服务。

4．服务方式：供给方式的优化

整体性治理出现于信息时代，在公共服务方面体现为依托先进的信息通信技术为公众提供优质的服务。一是联合的公共服务方法。整体性治理在公共服务供给上，强调动员各种分散的资源提供公共产品和服务，政府不再是公共服务的唯一提供者，提倡通过建立多元化的合作伙伴关系，吸引和调动各方力量参与公共服务的供给，从而满足公众个性化、多样化的需求。联合的公共服务方法是整体性治理与新公共管理分散化、独立化的公共服务供给方式的最大区别。二是采用先进的网络信息技术进行信息传递、共享和协同办公，转变政府部门林立、条块分割的关系，同时避免传统行政可能导致的腐败和不作为，增强政府业务运行程序的透明化。对于公众来说，政府通过网络和信息化手段为其提供信息公开、在线办事、政民互动等服务，更便于其方便、快捷、低成本地获取相关信息，享受政府所提供的服务。

三 整体性治理理论的指导意义

整体性治理所强调的整合理念与电子政务顶层设计不谋而合。电子政务顶层设计就是要通过对电子政务系统的统筹规划，实现各部门之间的交互，实现资源的有效共享。由于电子政务不仅涉及软件工程层面，还更多地涉及行政管理改革和创新，因此对电子政务顶层设计也就必然要从行政管理角度加以考虑。

整体性治理理论对电子政务顶层设计提供的指导体现在两个方面。①指引电子政务顶层设计要以公共利益的满足、社会问题的解决为导向。从某种意义上说，电子政务建设加快了政府协同、整合的步伐，台湾学者彭锦鹏在谈到整体性治理的前景时提道：“如果一个国家没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机关单位予以计算机链接，以便提供民众整合性的服务”。良好的电子政务建设有利于实现整体性治理，反过来整体性治理也为电子政务顶层设计提供了方向和价值指引。②整体性治理强调层级、功能和公私部门之间的整合，实现在不取消政府部门专业化分工的前提下进行跨部门合作和整合。对于中国而言，横向功能上的整合较为薄弱但也更加重要，整体性治理为通过顶层设计促进横向跨部门整合提供了有力的理论依据。