第一节 “科学技术是第一生产力”阶段（1978—1994）

中华人民共和国成立初期，百废待兴，中国面临被多国封锁的窘境，为集中力量办大事，中国实行计划经济体制，形成了企业负责生产、高校和研究院所负责研究开发的经济与科技分离的创新体系。此时，技术开发、转移和扩散机制受政府支配：政府下达任务，高校和研究院所从事研究活动，然后再通过政府转移给企业，形成技术循环。这种机制能在短时间内集中资源和力量办大事，例如“两弹一星”的成功、从无到有建立起新中国工业体系等。随着科技与经济融合发展，产学研相互分离的状态日益受到关注，计划手段无法解决的各类难题也随之出现。

一、主要背景

改革开放前，我国刚刚经历十年“文革”，科学与技术研究几乎停滞，科技与经济分离、科研与生产脱节的问题非常严重。1977年，邓小平在科学和教育工作座谈会上提出：“我们国家要赶上世界先进水平，从何着手呢？我想，要从科学和教育着手”，“不抓科学、教育，四个现代化就没有希望，就成为一句空话”，明确把科教发展作为发展经济、建设现代化强国的先导，摆在我国发展战略的首位。1978年3月，全国科学大会在北京隆重召开，这次大会是我国科技发展史上一次具有里程碑意义的盛会。邓小平在这次大会的讲话中明确指出“现代化的关键是科学技术现代化”，重申了“科学技术是第一生产力”这一马克思主义基本观点，自此，我国迎来了科学技术上的春天，揭开了科技助力经济发展的大幕。

全国科学大会通过的《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》（以下简称《草案》）是我国的第三个科学技术发展长远规划。《草案》明确了科技发展水平、科技人员以及体系建设目标，对国防、经济、社会发展的27个领域以及科技自身发展安排了一系列科技任务。以当代视角来看，《草案》只是改革开放之前“赶超战略”的延续，即通过短期内的大规模人力、物力、财力投入实现科技发展水平与欧美齐步的目标，对科技与经济的结合没有充分认识，遑论科技、教育与经济的三者结合。

二、重大政策

为促进科技与经济的结合，国家出台系列政策明确了科学技术为经济社会发展服务的基本方针。1981年，中共中央、国务院转发国家科委（现为“科技部”）党组制定的《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》，提出改革现行科技体制以沟通科研单位与生产单位、抓好科技成果推广应用以扩大经济效益、引进消化吸收国外先进成果等具体措施。1982年，全国科学技术奖励大会进一步明确了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的指导方针，简称“依靠，面向”方针，其中心点是经济的提高要依靠科学技术的发展，而科学技术的发展要为经济的提高提供保障。在这一思想指导下，国家科委和国家计委决定实施第六个五年科学技术攻关项目计划。“六五”科技攻关计划是中国第一个被纳入国民经济和社会发展规划的国家科技计划，是中国综合性科技计划从无到有的标志，成为中国计划体系发展的里程碑。

1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“科技体制和教育体制的改革越来越成为迫切需要解决的战略性任务，科学技术和教育对国民经济的发展有极其重要的作用”。1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（中发〔1985〕6号）（以下简称《决定》）对科技管理体制、科技拨款制度、国家重点项目管理、科研机构的组织结构、人事制度等方面进行了改革，提出“鼓励研究、教育、设计机构与生产单位的联合开拓技术市场”，包括：改变研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生产脱节的状况；调整科学技术系统的组织结构，鼓励研究、教育、设计机构与生产单位的联合，强化企业的技术吸收和开发能力。自此，在体制改革决定的推动下，一方面，已有的一些科技体制方面的改革尝试得以逐渐深化；另一方面，对科技与经济关系的探讨，促使科技体制改革的方向也发生了变化。

《决定》对产学研协同创新活动还提出了具体要求，鼓励中国科学院、高等学校和各部委、地方所属从事技术开发的研究机构，根据自愿互利的原则，同企业、设计机构建立各种形式的联合：有的可以逐步发展成为经济实体；有的可以在联合的基础上进而合并，企业并入研究机构，或者研究机构并入企业；有些研究机构也可以自行发展成为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。对这类单位，国家允许按一定比例从新增利润中提取一部分资金用作技术开发基金，这是我国比较早地提出在科技协同创新成果收益中分红的思路。该《决定》还明确指出，科学技术体制改革的根本目的是“使科学技术成果迅速地、广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产，促进科技和社会的发展”。《决定》所提出的以改革拨款制度、开拓技术市场等作为突破点，激发科研人员创新活力、促进科技与经济结合为主线等思路，成为此后我国科技体制改革的基本框架。

面对当时科技与生产相脱节、不能从根本上扭转主要科研机构仍为行政机构附属机构、科技人才大量积压在主要科研机构和高校而非生产一线等困境， 1987年，国务院发出的《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》提出“科研机构应逐步进入企业或企业集团，或与其进行紧密联合”，针对此情况，国务院决定进一步放活科研机构，促进多层次、多形式的科研生产横向联合，推动科技与经济的紧密结合。1988年，国务院发出的《关于科技体制改革若干问题的决定》提出，要鼓励科研机构切实引入竞争机制，积极推行各种形式的承包经营责任制，实行科研机构所有权和经营管理权的分离，这使得科技创新体制机制改革的基本思路得到初步落地。此外，中央政府还通过实施一系列国家重大科技计划，如“星火计划”“863计划”“火炬计划”“科技成果推广计划”，促进科技与经济协同发展。

“星火计划”是中国政府批准实施的第一个依靠科学技术促进农村经济发展的计划，有力地推进了科技成果向基层的延伸。“星火计划”的主要任务是：加强农村先进适用技术的推广，加速科技成果转化，大力普及科学知识，营造有利于农村科技发展的良好环境；围绕农副产品加工、农村资源综合利用和农村特色产业等领域，集成配套并推广一批先进适用技术，大幅度提高我国农村生产力水平。

“863计划”（即国家高技术研究发展计划）是一项以政府为主导，以一些有限的领域为研究目标开展基础研究的国家性计划。“863计划”旨在提高我国自主创新能力，坚持战略性、前沿性和前瞻性，以前沿技术研究发展为重点，统筹部署高技术的集成应用和产业化示范，充分发挥高技术引领未来发展的先导作用。“863计划”的涉及领域包括生物技术、航天技术、信息技术、激光技术、自动化技术、能源技术、新材料、海洋技术和其他专项。

“火炬计划”是一项发展我国高新技术产业的指导性计划，于1988年8月经中国政府批准，由国家科委组织实施，并成立了火炬计划具体组织实施单位——科学技术部火炬高技术产业开发中心（简称“火炬中心”）。“火炬计划”的宗旨是发挥我国科技力量的优势和潜力，以市场为导向，促进高新技术成果商品化、高新技术商品产业化和高新技术产业国际化。“火炬计划”的重要内容是建设和发展高新技术产业开发区。二十多年来，“火炬计划”通过国家高新技术产业开发区、科技型中小企业技术创新基金、科技企业孵化器等一系列政策的制定和实施，在建设创新创业环境，聚集科技资源，促进技术创新与转化，加强科技和经济结合，调整产业结构，增强区域创新能力等方面取得了卓越成绩，极大地推动了我国高新技术的商品化、产业化和国际化。

自20世纪90年代起，高校与企业以多种方式联合创办的企业如雨后春笋般地大量涌现，清华同方、北大方正、浙大网新都是其中的佼佼者。当然，据历年《中国火炬统计年鉴》统计，至今为止，各高校校办产业严重不均衡现象极其严重，常年占据领先地位的北京大学与其他高校的差距一直较大。国家还在不同场合中强调高校与产业紧密融合，并通过政策有力地支持校办企业参与我国高新技术产业开发区的建设。1992年，国务院出台的《国家中长期科学技术发展纲领》提出，要“通过多种方式推进企业之间、企业与研究开发机构、高等院校之间的横向联合”，“充分发挥中国科学院和高等院校的作用，加强两者的协调与合作”。几个月后，国家经贸委、国家教委、中国科学院共同倡导实施了“产学研联合开发工程”，建立大中型企业、高校和科研院所之间密切稳定的交流合作制度，加速科技成果转化，逐步形成产学研共同发展的运行机制，探索一条适合中国国情的科技与经济结合道路。产学研联合开发工程是企业、高校、科研院所为社会服务功能的延伸和服务形式的创新，在实施初期的侧重点为与国有大中型企业合作解决其生产经营中所面临的重大问题。

1994年，国家体改委《关于高等学校发展科技产业的若干意见》（以下简称《意见》）对高校科技产业发展的指导方针、企业制度、财务和人事管理制度、产业发展的环境和条件等做了具体规定。《意见》要求高等学校发展科技产业要以国家产业政策和技术政策为指导，与全国经济建设和产业结构调整紧密配合，带动相关行业的技术进步；还提出校办产业与学科专业建设、人才培养活动的密切结合问题，强调高校兴办的高新技术企业和其他知识密集型企业要成为教学、科研的实践基地，并在学科发展和专业调整方面起到促进作用；同时提出校办企业参与高新技术产业开发区建设，要求有条件的高校在学校周边开辟科技园区，建设科技企业群基地等。这一时期，为促进科技进步，国家还颁布了《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》，为“鼓励企业、高等院校、科研机构开展联合与协作”提供法律依据。以上政策详见表2-1。

三、阶段特征

“文革”十年浩劫之后，产学研协同创新活动在新的起点上起航，短短十多年间取得了巨大成就。科技创新制度体系的指导思想是科学技术面向经济建设，经济建设依靠科学技术，政策走向是“堵死一头，网开一面”，政策措施包括改革拨款制度、开放技术市场、调整组织结构、改革人事制度、建立高新技术产业开发实验区，等等。在20世纪90年代前后经济飞速发展的情况下，产学研协同创新政策深入实施，对科技、经济、教育的协同发展起到了重要的推动作用。这一阶段，产业快速发展和国有企业技术改造的强大需求，推动了高校面向市场办学的新浪潮，各种产学研创新创业活动持续发酵。概括起来，这一时期的政策主要体现在四个方面：①初步奠定产学研协同创新政策框架，铺开科技政策的覆盖面，至今仍具有重大政策导向性和社会影响力的计划、项目、平台等差不多都在这一阶段得以建立，如“863计划”、“火炬计划”、产学研联合工程、校办产业等。②科技计划实施和科技体制机制改革同步推进，在强化技术引进消化吸收、推进企业技术改造的同时，不断对国有科研体制进行改革，促进高校和科研机构与产业发展相结合。如配合重大科技计划实施，政府出台了《国务院关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》（1986年），规定研究所在保证完成国家任务的前提下，有权面向社会承接各种科学技术任务，可以与其他单位就技术开发、技术转让和利用技术为社会服务订立合同，获得合法收入；《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》（1988年），鼓励科研机构切实引入竞争机制、鼓励和支持科研机构以多种形式长入经济，并提出在深化全民所有制科研机构改革的同时，积极支持和促进集体、个体等不同所有制形式科技机构的发展。③产业政策中，国家开始重视通过技术引进推动技术进步，并相继出台了《引进技术消化吸收工作条例》《技术引进合同管理条例》《技术进口企业所得税减免办法》等政策，另外，国家经贸委还两次颁布了《技术改造重点引进技术导向目录》。④初步加强制度软环境建设，确立了国家层面的相关基本法律，其中包括《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》（1987年）、《中华人民共和国科学技术进步法》（1993年）等，特别是1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了市场经济条件下科技事业发展的基本方向。

这一阶段的创新活动有非常明显的政府主导现象，创新主体仍是科研机构和高校，高校在产学研合作中的地位由被动拉入转为主动进入，期间经历了急剧变化的过程。经过多年摸索，政府与学界正式提出通过产学研合作的方式来引领高校走出围墙，关注社会实际需求，通过高校为企业解决技术难题、研发产品、转化科技成果和提供高水平的人才来促进经济发展，解决科技与经济“两张皮”的问题。不过这一阶段的政策及实践尚处于摸索期，颁布的政策与法律更多地起到了“指挥棒”的作用，尚未清晰明确地界定产学研合作的主体，科技成果的鉴定及利益分配等问题也未得到明确回答。整个20世纪80年代，科技体制改革围绕解决科研与生产脱节问题，引入竞争机制，改革拨款制度，培育技术市场，推出“星火计划”和“火炬计划”等，推动了科技成果商品化，在助推乡镇企业和民营科技企业创新创业发展上着力较多。而1992年党的十四大确立的建设社会主义市场经济体制目标和国家科委于1993年提出的科技体制改革新目标，均要求兼顾科技自身发展规律和社会主义市场经济发展需求，预示着下一阶段协同创新政策变革将更为关键和深远。