1.1 什么是“公平可持续的社会保障制度”

1.1.1 产生与发展：“社会保障公平可持续”概念在中国的形成

一、“社会保障公平可持续”理念的最初萌芽

1993年11月14日召开的中共十四届三中全会在中国社会保障制度发展史上具有里程碑意义。这次会议上审议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出要为城乡居民建立同我国国情相适应的，包括“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”在内的“多层次的社会保障制度”。《决定》还从城乡居民社会保障制度差别、社会保障筹资来源与保障方式、社会保障管理机构等方面阐述了如何构建多层次的社会保障制度，并提出“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应”。可以认为，这是中国政府对构建公平可持续社会保障制度体系的最初尝试。

二、“社会保障公平可持续”理念的实践探索

1997年9月12日，中国共产党第十五次全国代表大会召开，会议通过的《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告指出：“我国是人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略”，我们必须“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。2002年11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会召开，会议通过的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告进一步指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，要求各地“根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平”，“发展城乡社会救济和社会福利事业”，在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年10月14日，中共十六届三中全会召开，会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要“加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善企业职工基本养老保险制度，健全失业保险制度，继续改革城镇职工基本医疗保险制度，完善城市居民最低生活保障制度”。

从养老、医疗保障制度的模式选择，到“建立同经济发展水平相适应的社会保障体系”基本原则的确定，再到失业保险制度、城市居民最低生活保障制度的确立，都是中国政府对构建公平可持续的社会保障制度体系的探索实践，中国特色社会主义公平可持续社会保障制度的框架一步步清晰。

三、“社会保障公平可持续”理念的进一步发展

2007年10月15日，中共第十七次全国代表大会召开，会议通过的《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告提出了“深入贯彻落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会”的历史新任务，首次阐述了可持续发展观的基本要求是“全面协调可持续”，并指出应将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”作为“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的一项基本任务，特别指出要“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”，“探索建立农村养老保险制度”，“全面推进新型农村合作医疗制度建设”，“加强农村三级卫生服务网络”；要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”

2012年11月8日，中共第十八次全国代表大会召开，会议通过的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告中指出，我们“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求”，“在全面建设小康社会进程中推进实践创新、理论创新、制度创新，强调坚持以人为本、全面协调可持续发展”，“着力保障和改善民生”，在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义；并指出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度”，我们要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，实现“以人为本，全面协调可持续的科学发展”。

这一时期，全面、协调、可持续被确立为可持续发展观的基本要求，坚持以人为本、全面协调可持续发展地“保障和改善民生”被确立为全面建设小康社会进程中的主要任务，首次明确提出了坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”十二字方针，为全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系提供了指导方向，社会保障公平可持续发展理念进一步发展。

四、“社会保障公平可持续”概念的最终形成

2013年11月12日，中共第十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度；建立公共资源出让收益合理共享机制，建立更加公平可持续的社会保障制度”，并指出要“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”；“推进机关事业单位养老保险制度改革”；“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”；“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”；“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”；“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率，研究制定渐进式延迟退休年龄政策”；“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”；“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”；“健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度”；“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营”；“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”；“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”；“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度”等具体的改革方向。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从整合城乡居民基本养老、医疗保险制度；推进城乡最低生活保障制度；推进机关事业单位养老保险制度改革；完善社会保险关系转移接续政策、建立公开规范的住房公积金制度等方面全方位地阐释了公平可持续的社会保障的基本内容与主要任务，标志着社会保障可持续发展理念在中国社会保障实践中的正式确立。从十七大提出要以科学发展观为指导，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，到十八大提出坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字建设方针，再到十八届三中全会明确提出要建立更加公平可持续的社会保障制度，是社会保障可持续发展理念在中国特色社会主义社会保障发展实践中的一次质的飞跃，体现了可持续发展理念在中国社会保障制度发展实践中的逐步深入。

1.1.2 公平可持续的社会保障制度的基本内涵

社会保障制度是国家依法通过强制手段对暂时或永久失去劳动能力或因各种原因导致生活困难的社会成员提供基本生活保障的社会安全制度，其目的是通过对国民收入的再分配，帮助社会成员分散并抵御各种社会风险。社会保障与人民幸福安康息息相关，加快推进中国特色社会保障体系的建设与完善是推动科学发展、促进社会和谐稳定的重要工作，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的重要工作，已经取得了从中央到地方的基本共识。那么，究竟什么是社会保障制度的公平可持续发展？什么样的社会保障制度才是公平、可持续发展的社会保障制度呢？我们认为，社会保障制度公平可持续发展的基本内涵至少应该包括以下几个方面：

一、社会保障制度公平可持续的根本精髓：以人为本

可持续发展观的首要特征就是以人为本。莱斯特·R.布朗认为，可持续发展的社会应该是“一个在满足自身当前需要的同时，又不牺牲后代利益的社会”。[1]可持续发展思想是人类对现代文明社会发展反思的产物，它体现了人类对自身进步与自然环境关系的辩证博弈。可持续发展社会中，人、自然、社会之间的协调关系的最终落脚点还是以人为中心。[2]建立公平可持续的社会保障制度是在当前社会主义初级阶段，立足中国国情，为全面建成小康社会提出的发展战略，以人为本是其根本精髓。以人为本的社会保障可持续发展观，并不否认GDP增长、经济发展对社会保障制度快速发展的作用，它强调的是任何社会保障制度的实施与发展归根到底都应该是为了满足广大人民群众的基本生活需要，保障人的全面发展。坚持以人为本，就是以人的发展作为社会保障制度发展的根本出发点，统领社会保障制度的顶层设计与制度走向，以满足人的基本生活需要为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，切实保障人民群众的社会保障权益，让改革开放的成果惠及全体人民。以人为本的社会保障可持续发展观，代表中国最广大人民群众的根本利益要求，是我们党在新时期、新环境下做出的正确决定。

二、社会保障制度公平可持续的主要目标：保障和改善民生

党的十七大《报告》中明确提出将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”作为“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的一项基本任务。党的十八大《报告》中再次强调，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。可持续发展的社会保障制度之所以必须以保障和改善民生为主要目标，从根本上说，是因为保障和改善民生是社会保障制度可持续发展的出发点与落脚点。保障和改善民生，既体现了以人为本的科学发展观，又显现出社会保障制度可持续发展的根本目的是为了人民。建立公平可持续的社会保障制度必须在全面、深刻地原则下，有重点、有步骤地循序渐进，不能一蹴而就；要以保障社会公平正义为基本价值取向，公平、公正地使每个社会成员享有平等的社会保障权益，共享改革发展的成果，保障和改善每个公民的生活水平与质量。

三、社会保障制度公平可持续的关键：把握好“度”

社会保障制度公平可持续发展的根本精髓是以人为本，主要目标是保障和改善民生，基本要求是全面协调可持续，而统筹兼顾地建设公平可持续的社会保障制度其中的关键在于把握好“度”。社会保障制度公平可持续发展必须把握好“度”的问题，这对于全面建设可持续发展的社会保障制度、加快推进中国特色社会保障体系的全面建成，具有决定性意义。

党的十八届三中全会指出：“我们要形成合理有序的收入分配格局，要完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”，社会保障作为国民收入再分配的基本形式之一，是推动经济发展和实现社会公平的重要保证。社会保障制度的这一职能与作用决定了社会保障发展水平的下限应以保障人们基本生活需要为最低标准，不能过低，否则会影响其作用效果的发挥，进而带来更多负面的连锁反应。另一方面，高福利国家的经验教训表明，社会保障作为一项经济保障制度，其保障水平也不能过高，过高的保障水平极易导致“福利病”“养懒汉”，违背了制度建立的初衷，损失了经济效益。

除了把握好社会保障水平上限与下限的“度”之外，社会保障制度的理论与发展实践还告诉我们，现代社会保障制度在国家机器运行中所扮演的角色不仅仅是一项社会政策，同时也是一项至关重要的经济政策，能够有效参与经济周期的运行、发挥经济调节作用。经济发展水平与社会保障可持续发展之间的关系匹配也是社会保障制度可持续发展的关键命题之一。社会保障制度的建立与完善一定要与社会经济发展水平保持同步发展。社会保障制度归根结底是向社会成员提供经济保障，经济发展水平直接制约着社会保障的发展水平，具体体现在：其一，经济发展水平决定着社会保障项目的完整程度。经济发展水平越低，则社会保障体系能提供的社会保障项目就越有限；反之，经济发展水平越高，则社会保障体系能提供的社会保障项目就越多。其二，经济发展水平决定着社会保障的标准。经济发展水平越低，社会保障项目的给付标准就越有限；反之，经济发展水平越高，则社会保障各项目给付的标准就会相对提高。其三，经济发展水平决定着社会保障制度的覆盖范围。经济发展水平越低，社会保障覆盖的范围越小；反之，经济发展水平越高，社会保障覆盖的范围越广。借鉴国外发达国家社会保障制度发展的成功经验，社会保障制度要与经济发展水平相适应，既不能落后于经济发展水平，也不能超越经济发展水平，社会保障制度才能实现可持续发展。

1.1.3 社会保障制度公平可持续的现实意义

社会保障是人类社会久远的制度安排，是促进一个国家经济发展、政治稳定、社会和谐的重要协调与保障机制。就中国而言，社会保障公平可持续发展关系到我国社会稳定、民生和谐与经济发展，是国家崛起与民族复兴之路上的重要“安全网”与“减震阀”。近年来，我国社会保障制度的覆盖人群不断增加、保障范围不断扩大、保障水平不断上升、保障内容不断丰富，保障质量不断提高，制度建设取得了较为显著的成效。但不容忽视的是，目前我国社会保障发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然存在：社会保障权益公平问题亟待解决；养老保险制度顶层设计亟待完善；社会保障资源动员与优化配置亟待行动；社会保障模式选择与政策评估亟待落实；社会保障可持续发展的基础与条件亟待夯实；社会保障管理制度与机制创新亟待探索……构建中国特色社会主义统筹城乡社会保障体系尚未真正完成。

十八大报告中指出：我们要“加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制”。“十二五”规划《纲要》也明确提出，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。十八届三中全会再次提出，要“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度；建立公共资源出让收益合理共享机制，建立更加公平可持续的社会保障制度”，并明确阐释了各类保障项目、各类保障群体下一阶段改革的具体步骤。报告中的方针、政策规划了构建中国特色社会主义社会保障体系的总体设计框架和具体任务表，为未来一段时期中国特色社会主义社会保障体系可持续发展的建设路径提供了一个清晰、紧迫的顶层设计轮廓，加快建设公平可持续的社会保障制度，是中国特色社会主义经济社会可持续发展的必要基础与重要保障。

坚持走社会保障制度公平可持续发展之路，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结改革开放三十多年来中国社会保障发展实践，借鉴国外发展经验，适应新形势下的新发展与新问题提出来的；坚持走社会保障制度公平可持续发展之路，就是要坚持以人为本，把握好“度”，按照中国特色社会主义社会保障事业的总体布局，全面动员社会保障制度资源相协调，促进社会保障制度与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及现代化建设各个环节、各个方面相协调，统筹城乡发展、区域发展、经济社会全面发展，切实保障和改善民生。

“十二五”时期是保障和改善民生的关键时期，也是就业、收入分配和社会保障等民生领域面临更加复杂形势和严峻挑战的关键时期。当前，距离2020年全面建成小康社会只剩6年，时间紧迫，任务艰巨，切实推动社会保障可持续发展，是中国实现全面建成小康社会目标总动员、实现中华民族伟大复兴征程中的关键一环，已经成为中国当前面临的最为紧迫、最为重大的现实和长期性战略问题之一。

[1] 莱斯特·R.布朗：《全球预警·1990年世界形势评述》，科学技术文献出版社1991年版，第236页。

[2] 陈忠：《可持续发展的实践反思》，《中国社会科学》1997年第5期，第7页。