国家权力全面扩张下县级政府的行政实践

——1930年代贾汪矿区冲突与控制

张福运^[1]

提要 南京政府时期国家权力全面扩张的背景下，处于国家与乡村社会矛盾夹缝中且自身权威和行政能力又因地方行政制度改革被削弱的县级政府，在接受社会治理新任务时一度表现出向旧体制回归的倾向。但在国家力量的干预下，地方政府很快回到以贯彻国家意志为主的轨道。与矿区势力博弈的过程中，铜山和滕县政府最终在规范赔偿程序这一诱发矿区冲突的关键问题上，找到贯彻国家意志与保护乡村利益的平衡点；经过两届政府的努力，建立起一套具有长期适应性的利益补偿制度。借此，当地政府打破了地方传统政治格局，开启了以制度建设为中心的现代化转型，并在维护社会公正和实现多方共赢方面迈出实质性一步。

关键词 县级政府 区域冲突 贾汪矿区

20世纪20年代末和30年代初，为重树中央权威和应对内外挑战，南京国民政府试图通过全面扩张国家权力实现对社会的有效控制和强化资源吸取，由此造成国家意志与乡村诉求的背离，进而将居地方行政之首的县级政府推进矛盾的旋涡。一方面，以下移国家权力的方式加强社会控制，这一被费孝通先生称为“自治单位完整性的破坏”和“政治双轨的拆除”的过程，颠覆了乡绅自治的传统并导致社会秩序的紊乱，^[2]因而与地方政府保一方平安的基本职能发生了冲突；另一方面，在传统农业经济毫无起色且呈加剧衰败之势的背景下，强化对乡村资源的吸取，直接激化了国家与乡村社会的矛盾，并将负有保民振业之责的地方政府置于进退失据的境地。此外，为适应扩张性财政和加强社会控制之需，南京政府在扩展县政府的职责范围和强化其在地方政治中主导地位的同时，又按照现代政府的要求剥离其司法权，推动其向专业化和规范化方向转型，这又造成其权责的内在背离。

当目标与现实出现多重背离时，地方政府该如何行政，或者说在这种矛盾的旋涡中究竟该怎样应对？就管见所及，学界至今没有专门的解答。对这一时期县级政权的研究，学者多从制度沿革、机构设置、职能转换等角度讨论其变化趋势或性质，对微观层面的行政实践鲜有涉及。^[3]王奇生先生虽然注意到县政府所面临的上述困境，但其研究并未进一步拓展与深化。^[4]为认识国家权力全面扩张背景下县级政府的行政实态，本文以苏鲁交界带的贾汪矿区为中心，通过展示当地政府在干预矿区冲突过程中行政取向的变化，揭示其在贯彻国家意志与保护乡村利益之间寻求现实出路的实践逻辑，进而讨论民国地方政府的性质。

一 “共有的习惯”及其对地方行政的影响

位于江苏铜山县和山东滕县交界带的贾汪矿区，其历史通常追溯到1882年胡光国父子创办的利国矿务局，实际起于1898年吴味熊接手后迁址于紧邻滕县的贾汪并更名的“贾汪煤矿公司”。1912～1926年袁世传经营时企业迅速扩张，矿区覆盖了铜山县东北边境。1933年刘鸿生注资的华东煤矿公司成立两年后，矿区延伸至滕县境内。完整的矿区史和横跨苏鲁两省的特殊区位，凸显了该样本的研究价值。而华东煤矿公司留存的企业档案，记录了不少矿区冲突的鲜活实例，展现了国家权力与乡村精英、地方民众和现代工业组织的多边互动关系，为我们观察这一时期地方政府的行政实践提供了难得的一手资料和新的视角。

扩张性现代煤矿与封闭内聚的传统乡村可谓一对典型的矛盾体。虽然从根本上和长远来看它们之间具有相依互惠性，但现实中往往表现为尖锐的利益冲突。在贾汪矿区历史上，这种冲突主要是乡村向煤矿表达自己利益主张的过程，其中既有煤矿生产或扩张危及乡村生存资源和空间后索赔性质的利益博弈，也不乏无端性的索取或宣泄性的挑衅。后者在矿区形成伊始即有所显现，到吴味熊时期走向极端。余明侠的调查显示，这位粤商因“人生地疏且缺乏应变之才”，接连遭到“敲诈勒索”，且“一波未平一波又起”，最终酿成两败俱伤的惨局：1906年吴忧郁而死，煤矿倒闭，乡村经济重陷低迷。^[5]其后20余年间，基于乡绅反省后的自律特别是官绅共治模式所提供的制度保障，该类行为得到控制。但到国家权力全面扩张之际，随着乡绅主导的矿区秩序和利益格局被打破，索取行动再度泛滥，日常索赔也陷入“乡民一见地面稍有低洼，即指为塌陷，且于低洼以外往往量出数百尺，并牵连上面坟墓，要求公司赔偿巨款”的非正常状态。^[6]

这种以地方优势为基础的利益主张，背后的深层次逻辑为秉承“靠山吃山”之传统的“本地人”作为一个利益共同体，对于“外来人”拥有的排他性权利，即英国史学家汤普森所说的“共有的习惯”，亦即“把异乡人排斥在外”的一种“地方权利”。^[7]落实到矿区具体的语境中，一是“我们的土地”“不能够供给他们享受地下掘煤、地上挖沟的利益”等基本主张，^[8]二是“乡民的路”矿方无权使用、“乡民的河”矿井不能排水之类延伸性要求。^[9]该习惯根植于当地保守内聚的文化传统，具有广泛的社会基础，此亦当地虽有丰富的矿产资源和便利的交通，却迟迟未融入沿海经济圈的主要原因。^[10]而煤矿在财富占有上的优势及其利益实现过程中对乡村生存资源和自然秩序的破坏，又赋予这种习惯以合理正当性，与之相关的利益主张极易得到社会认同。

1930年代初地方政府因应强化社会控制的要求开始介入矿区社会治理时，很快便发现其权力行使空间极为狭小：一方面在自身权威和行政能力因司法权的剥离和聚敛任务的加重而明显下降的情况下，对矿区冲突的强硬干预已不可取；另一方面，乡村对煤矿强烈的利益主张，不仅有道义上的支撑，而且与国家权力全面扩张所致地方政治的恶化和生存资源的紧张直接相关，亦即对乡村诉求的压制很可能会引火烧身。鉴于此，铜山和滕县政府均自觉地从顺应乡村共有习惯和建构地方利益入手，试图通过展示“为民做主”和“为民谋利”的积极面相，重树政府权威。原华东煤矿公司工程师王克铭记忆中的勘测事件，就反映了当地政府的这种行政取向。

1935年初滕县政府与矿方联合查勘大泉乡塌陷土地和坟墓时，据王克铭回忆，“县长故意走得很远很远”，当其指出“这里已经不是我们的矿区”并“将图纸指给他看”时，刘县长则反驳道：“这是你们搞的，谁知道是真是假。”^[11]当然，这种偏重地方利益的取向与没有底线的“蓄意敲诈”仍有本质区别，博弈的最终结果并未明显偏离事实：“所查地亩虽有少数不尽塌陷”，矿方考虑到“此次系县长亲自查勘，坚持恐成僵局，未便多所争执”；塌陷坟墓的确定较为严格，超出矿方所能认定的部分经其“再三苦求，始蒙核减”。^[12]

对乡村共有习惯的顺从也极易助长过度索取之风。华东煤矿公司成立初期矿区矛盾的激化和社会秩序的失衡，很大程度上是铜山县政府对矿区势力纵容的结果。以薛云生为首的乡村豪强，为挽回强化资源吸取所造成的经济损失和夺回国家权力下移后丧失的话语权，与同样急于扩张集团私利的基层国家权力结成联盟，于1931年11月发起一场时称“贾柳路乡民暴动”的矿区冲突。冲突发生前，面对明显的预警信号，铜山县政府并未采取措施。9月、10月间，薛允生与第二区公所组成的“反对华东煤矿侵害权产委员会”连续发布通告宣言，公开呼吁乡民联合起来与矿方“斗争到底”。^[13]暴动前夕，第二区区长刘鉴秋还“亲到各乡镇公然宣言公司压迫民众”，声称只要乡民“取直捷破坏行动，自有本区长负责”，^[14]并要求区保卫团如遇矿方抵抗“开枪射击之”。^[15]尽管华东煤矿公司及时通报了上述信息并再三请求采取保护措施，但“县府并未稍加裁制”，致使挑战方“气焰愈张”。^[16]

铜山县政府名之不干预实则默许纵容的态度，明显受到乡村共有习惯的影响。从事发后其要求“贾柳路所侵害民地由各被害民众以正当手续向官府呈请处理”的公开表态中，^[17]便可看出问题的端倪。暴动中砍伐的通信电杆，原为袁世传时期所设，当时“地方人民赞助交通”无偿提供了用地。1928年新成立的区政权清算过该项占地，与远记公司达成的每月付其50元津贴和一次性资助柳泉小学300元的和解方案，也为华东煤矿公司所追认。^[18]但铜山县政府并不认可这一事实，而是从“民意”出发认定矿方“侵害民地”，并将挑战方界定为“被害民众”。基于这种立场，随后的调停也就变成了对矿方的单方面压制。

1932年初铜山县政府主持的首场谈判中，对于电杆占地的赔偿虽按其意见达成原每月支付第二区公所50元的津贴改为直接支付乡民租金的协议，但矿方按约重置电杆时却遇到乡民的阻止；随后依照县政府的指点与第二区公所“接洽”，对方顺势提出原补贴不变且每月另加200元教育和警备费的条件。^[19]不惜以损害政府公信力为代价参与骗局的设计，除共有习惯的影响外，传统官僚制中依附/庇护关系的作用也不可忽视。其后矿区势力找到新的利益扩张突破口，逼迫矿方承担疏浚贾新河义务时，关键时刻县政府又出面施压：如继续拖延，“激于义愤”的民众“发生敌抗侵害之事”，“应由华东公司负其全责”。^[20]

铜山县政府“一边倒”的行政取向，最终走向了建构地方利益的反面。1934年县政府委员朱厚轩调查时发现，浚河案已成为矿区矛盾的焦点。贾新河经年失修，加以矿井排水的渗入，每逢山洪暴发便有大片农田被淹，“应需修挖”；但工程浩繁且“中隔滕县境地”，确非矿方所能承担。矿区势力抓住这一问题大做文章，连续使用聚众示威、阻止运煤列车通行等手段逼其就范。在多方压制下矿方同意以赔偿方式了结此案，但每年“过巨”的赔款并未惠及民众，薛允生多次“代领”和第二区公所“监领”之款项均未如实发放，以致“庸懦无能之百姓因此吃亏被冤者亦复不少”。此外，这种内外通吃的逐利模式还刺激了“有力好动”者“得寸进尺之心理”，以致“借此敲诈者不乏其人”。^[21]由此形成的“诉讼连年，迄难止息”局面，对矿区社会治理提出了严峻的挑战。

二 对地方豪强势力的打压

乡民利益被侵蚀，地方公益成为矿区势力扩张私利的筹码，矿区矛盾的激化和社会秩序失衡，宣告了一味顺应乡村共有习惯和对矿方单方面压制政策的破产，也预示着矿区社会治理需要走出一条新路。此时国家发展目标的调整与变化，对铜山县政府行政取向的再选择起了推动作用并提供了政策性依据。1933年行政督察区的划分，确立了铜山县在该区的中心地位，对其社会治理方面的要求相应提高。这年冬，江苏省政府特调北京中国大学毕业、年仅30岁的“青年模范县长”王公屿执掌铜山，冀其扭转当地社会治安的颓势。^[22]其次，在日益严峻的外部危机倒逼下，发展重工业成为国家建设的重要目标；同时随着地方豪强垄断乡村资源和侵越国家权力等破坏性的普遍显现，南京政府重新祭起惩治土豪劣绅的大旗，亦即保护现代工业组织与打击豪强势力开始上升为国家意志。基于这些新变化以及矿区势力与煤矿和普通乡民之矛盾日益尖锐的现实，铜山县新一届政府调整施政方略，以打击地方豪强和打破利益垄断格局为贯彻国家意志和履行兴利除弊职责的结合点。

在实施该计划的过程中，铜山县政府并未直接与豪强势力交锋，而是采取了分步推进和迂回进攻的策略。首先借1933年国家继续下移行政权和改造区政权之机，解除刘鉴秋的职务，任命罗立三为第二区区长，以期打破矿区利益联盟。随后从保护乡民利益和维护地方公益入手争取民意：一面联络矿方和滕县第九区及贾新河下游各乡镇，统筹协调该河段的疏浚工程，以纾解乡村水患之害和消除矿区冲突的隐患；同时清查矿区乡村损失，补偿受害乡民，以削弱地方豪强的影响力。在此基础上，通过清理积案打击以薛云生为首的豪强势力。

此次官方性质的损失清查，展示了地方政府致力于社会公正的新形象。1934年秋，铜山县政府和县党部联合各乡镇长、乡民和矿方代表组成的清查委员会，依据乡民申报和矿方提供的资料，“彻底清丈”煤炭开采和矿井排水对乡村造成的实际损失。结果表明，大沟沿村部分塌裂房屋和石头阵村“历年积水成潦，麦秋失耕”的134亩土地，一直未获赔偿；而薛氏家族成员薛景祥要求矿方按“绝收”回购的泉旺头村50余亩耕地，仅个别地段“积水颇深有碍收获”。对塌裂房屋每间一次性补偿5～40元及石头阵受灾耕地“追赔3年”并列入年度赔偿计划的处理意见，各方均无异议；争议最大的泉旺头村“水浸地”，县政府和县党部提出全部按采煤塌陷地赔偿的折中方案，矿方“让步接受”，但薛氏家族因“未若所欲”，“表示不满”。^[23]1935年初，薛景祥“聚众五六十人填塞水沟，堆土阻路，胁迫停车，禁止运煤”。面对挑衅，县政府表现出前所未有的强硬姿态，即“派县（保安）队来矿弹压并票拘为首代表讯办”。幕后指挥的薛允生主动要求和解，“嗣由当地区乡镇长调停，由该代表薛景祥等出具切结，以后不再滋生事端”。^[24]第一回合的较量，以豪强势力的败北而告终。

铜山县政府乘胜追击，迅速启动积案清理。对历年赔付账目的审查，证实1932年以来薛允生经手的324亩塌陷地赔偿“并未按户勘查，亩数颇为含混，代表难免中饱”。县政府即“出示布告，饬各业户自行报明损失地亩数，由矿查勘属实，列表呈县核夺”，真正的较量由此开始。既得利益被触动后，薛允生走向前台，联合朱润东等多名乡绅要求矿方“承认该项塌陷地赔款仍由薛允生具领转发”。县政府再次出手，“票传薛允生等5人到县，严词申斥”，责其“将此地段亩数径报县府，俟县复勘核定”。^[25]

铜山县政府低估了薛允生这位对手的实力。1928年之前担任当地“区董”所积累的政治资源，田至滕县境内的雄厚资本，以及家族势力的强大依托，决定其完全具备组织反击的实力和影响力。复勘时，薛允生首先打通罗区长这一关，使其“所查结果至为宽泛”；随后又组织起一批“群起相和”者，集体抵制县政府的复查。再次遭到县政府“报勘塌陷须呈契据”的回击后，一场殊死决战随之爆发。^[26]1935年3月底至4月初，新泉乡乡民集体出动“阻止采煤”，在6名首要被拘捕后行为更为激进，“竟至武装纠众，拆毁桥梁，阻止运输”；再度遭弹压、为首者薛景祥又被拘押后，转而围攻前来疏导劝解的王公屿县长，直至其“允照罗区长查勘结果”发放赔偿方罢手休战。^[27]

事后王县长“自知措置失当，深觉不安”，因为此前的努力很可能就此化为泡影；但连续打压激起的强烈反弹，也促使其对前期过激政策做出调整。县党政联席会议达成缓和矛盾与加强矿区治安的一致意见后，即与矿方磋商实施方案：一面以赔偿之事“已向乡民宣布，未便收回成命”为由，要求矿方让步，按王县长的许诺发放赔款；同时作为补救措施更为“保障将来安全”计，王县长郑重承诺：“派队驻矿附近，名为剿匪，实则护矿”；“惩罚此次为首滋扰乡民，并将为首者薛景祥等七人所有损失一概暂行搁置”。^[28]

尽管矿方对此结果不甚满意，但从当时的力量对比和对立态势来看，铜山县政府确已无法继续实施打压计划。就在贾新河疏浚工程的统筹取得突破性进展并准备开工之际，却发现下游河道“有四里之遥全属沙浆”，滕县第九区态度逆转，矿方因顾忌“需款浩繁”仍“以延宕办法应付”。^[29]此案再度搁置，民间对“县府分段征夫派工”却劳而无功的怨声纷起，^[30]这不仅在很大程度上抵消了政府帮助乡民追讨损失的贡献，也为薛允生提供了诋毁政府的口实。相比之下，依托家族势力和基于生存伦理中的“精英庇护”逻辑，^[31]薛允生显示出强大的动员能力，且凭借其雄厚的社会和经济资本，促成罗立三的“倒戈”。在力量对比并不占优势且继续打压很可能激起民变的情况下，必要的妥协便不失为以退为进的明智之举。

三 以程序规范为中心的制度建设

1930年代在国家加快推进工业化进程的背景下，煤矿与乡村的利益冲突在一定意义上代表着国家意志与乡村诉求的背离。对于在连接国家与社会中居枢纽地位的县政府而言，如何从这种矛盾的夹缝中找到一条现实出路，成为其权力行使的关键。经过不断的摸索与试验，当地政府最终在规范赔偿程序问题上，找到贯彻国家意志与保护地方利益的平衡点，即通过建立一套公开透明和具有长期适应性的利益补偿制度，从根本上保护乡村与煤矿的合法权益，化解矿区矛盾和实现多方共赢，此亦地方政府在矿区社会治理方面的突出贡献。

在“矿洞进行无时或息，塌陷随时随地可有”的特殊环境下，^[32]加之矿主频繁更替和缺乏规范化外力的引导，直到1930年代初贾汪矿区的日常索赔与赔偿仍处于一种随意性和情景化的状态，此亦矿区冲突多发与并发的重要原因。1934年铜山县政府在实施打击豪强势力计划之前的调查中发现，矿区矛盾的激化与社会秩序的失衡，与赔偿程序的混乱直接相关：一方面华东煤矿公司在赔偿问题上一直“未规定相当办法及一定标准”，从而为地方豪强和“有力好动者”“借端滋事”或“蓄意敲诈”提供了可乘之机；另一方面，1932年在多方压制下矿方的妥协，又使正常的利益补偿变成了暗箱操作。^[33]华东煤矿总公司也意识到该问题的严重性，认为矿区“诉讼连年，迄难止息”局面的形成，主要是程序不规范和补偿标准不统一的结果，^[34]故于1934年9月派全权代表章祓配合当地政府组织的积案清查。

在清查矿区乡村损失的过程中，基于重树政府权威和争取民意的需要，铜山县政府搭建起赔偿程序规范化的基本框架。该框架的主要特点：一是撇开矿区势力，由县政权直接承担起组织和决策之责，即县政府和县党部派员主持查验与勘测，党政负责人出面召集“谈话后”听取各方意见并面商处理办法，最终方案由县党政联席会定夺。二是当事人尤其是中小业主的声音受到重视；公开申报与查勘时业主到场的新规定，裁决前双方意见的充分表达，奠定了程序公正与规范的基础。三是赔偿款从“代领”改为由矿方直接发放，以减少中间环节的损耗和保障结果的公正。^[35]其后在清理积案和打击豪强势力的过程中，随着虚报、冒领与重复申报等新问题的出现，铜山县政府又相继出台了申请赔偿者必须标明受损土地的“坐落四至”并“附呈契约或草契”，^[36]以及划定赔付范围后即由矿方“测量绘图，以免日后重复赔偿”的新规定，^[37]赔偿程序进一步规范与完善。

新矿区内规范赔偿程序方面的探索起步较早。1933年秋冬之际滕县大泉乡乡民首次向矿方索赔时，新任乡长刘海秋就在户主到场和赔款发放问题上进行了有益的探索。^[38]但直到两年后受刘恒晏事件的刺激，这些尝试才上升为地方政府的主导行为。前及1935年初滕县政府与矿方联合查勘时，尽管刘汝桐县长在争取乡村利益方面颇为尽责，但主观性较强的操作仍将其卷入矛盾的旋涡。这年5月，刘海秋的族叔刘恒晏因其申报的祖坟塌陷赔偿未获批准，以为其赔偿款被侵吞，便在山东省政府主席韩复榘“到滕时拦车控诉”。尽管控告对象为华东煤矿公司，专案调查也证明刘恒晏的猜疑毫无根据，但此案仍对刘县长触动较大。^[39]

为避免此类事件的再度发生，亦为减轻无序申报带来的压力，滕县政府主动与矿方磋商，着手规范赔偿程序，并在铜山县提供的框架基础上对两个关键环节进行了改进与补充：一是改分散申报与即时要求查勘为集中受理，规定“将来如有继续塌陷情形，准于每年4月和10月报明查勘议办。不到查勘时期，乡民不得要求勘查”；在规定查勘期限内，矿方“亦不得借词推诿”。二是增加公示环节，即在议定赔偿对象和划定赔付范围后，“将赔偿各户姓名、损失项目及数量以及赔偿款项，详细出示布告”告知乡里，对于未获赔偿者应“加注说明原由”；乡民如有疑义，由“县府重加考核”后再行定夺。^[40]至此，赔偿程序规范化建设任务基本完成。

尤值得一提的是，1936年春两地政府换届后这项制度建设并未出现“人亡政息”的局面。新任铜山县县长邓必先和滕县县长徐子尚在继续推行上述“持平办法”基础上，又在实践中不断补充、修正和完善，到1937年初已形成由定期申报、预估损失、公开查勘、集体商讨、公示结果、测量绘图、政府审核、矿方发款、编册存档等环节所构成的一套完备周密的赔偿程序。^[41]该程序按照公开透明的标准搭建而成，体现了公平正义的原则，并具有可制度化的特征，因而在限制豪强势力、约束过度索取行为、保护各方正当权益和修复矿区秩序方面发挥了重要作用；矿区“纠纷事件因之减少”，并“因土劣等难以从中渔利，于公司方面较为顺利”。^[42]

以程序规范为中心的制度建设，还从根本上改变了矿区力量的对比。以打破利益垄断格局、维护社会公正和实现多方共赢为目标的制度建设，随着其成效的逐步显现，逐渐得到基层政权和民众的认同；^[43]政府权威由此恢复，行政能力也随之增强。而“土劣等难以从中渔利”，本身就意味着其话语权的丧失；制度建设过程中对豪强势力的有意识的排拒，以及政府派驻矿区武装对矿区冲突的有效干预，又进一步削弱了其影响力。在此情势下，1936年底铜山县政府再次启动积案清理计划，重点查处324亩塌陷地赔偿案时，薛允生一度试图组织抵抗，终因动员能力的衰落被迫“就范”，接受“绘图丈量”，^[44]该遗留问题终告解决。

四 余论：民国地方政府的性质

对民国时期地方政府性质的判断，学界分歧较大。一种观点认为，到南京国民政府时期，特别是经过1933年地方行政制度改革，县级政府的专业化和制度化建设取得历史性突破，行政规范化趋向明显增强；^[45]即便在传统文化积淀深厚且长期处于战乱中的内陆边区，地方政府的社会治理也展示了“向现代缓慢转型的步履”，出现了“某些值得肯定的变化”。^[46]另一种观点则认为，南京政府违背了孙中山的自治理念，地方行政“趋向一种更加严格的官僚政治控制”；^[47]在强化社会控制的过程中，不同利益集团间的矛盾和争夺又造成乡村政权“内卷化”，“新政府轮回到旧体制之中”。^[48]

南京国民政府时期地方政治制度的改弦更张，主要针对北京政府的放任政策和延续官绅共治模式所导致的行政低效，即其并未达到强化社会控制和资源吸取的政权建设目标。因而国家权力全面扩张的首要任务，即削弱乡绅势力在地方政治中的作用，由此便出现了孔飞力所说的“地方精英参与社区管理的习俗受到反复冲击”之现象。同时在国家权力下移过程中，也确实发生了土豪劣绅侵蚀国家权力和垄断地方资源即杜赞奇所指政权“内卷化”问题，这在1930年代初的贾汪矿区就有充分的显现。但是否由此便可得出地方政府“官僚化蜕变”或向旧体制回归的结论，仍是一个值得深究的学术课题。

处于国家与乡村社会矛盾夹缝之中且自身权威和行政能力又因地方行政制度改革而明显不足的地方政府，在接受社会治理新任务时，极易从传统资源中寻找出路，甚至不惜以向习惯势力妥协的方式拓展自身的权力空间。铜山和滕县政府介入矿区管理之初顺应乡村共有习惯的选择，特别是铜山县政府一度走向纵容矿区势力和单方面压制煤矿的极端，显示了以平息纠纷而非“分配权利”为目标的传统司法特征。^[49]但这种与时代环境和历史趋势相悖的走向毕竟难以持续，国家力量不久便将其拉回以贯彻国家意志为主的轨道。^[50]易言之，向旧体制的回归，只是地方政府转型中的一个小插曲。

与矿区势力博弈的过程中，地方政府最终在规范赔偿程序这一诱发矿区冲突的关键问题上，找到贯彻国家意志和保护乡村利益的平衡点。两地政府相互借鉴与配合，并经过两届政府的共同努力，建立起一套具有长期适应性的规范化的利益补偿制度。基于争取民心和重树权威的需要，制度建设之初就严格遵循了公开透明的标准，随后在不断完善的过程中进一步强化了公平正义的原则，从而为各利益主体搭建起一个稳定的权利分配框架。正是借助这样一套合理的制度性框架，当地政府才真正打破了地方传统政治格局，开启了以制度建设为核心的现代化转型，并在维护社会公平和实现多方共赢方面迈出实质性一步。

（责任编辑：以清）

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[1] 中国石油大学（华东）马克思主义学院教授。本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“矿区社会冲突与协调机制研究”（10YJA840053）的阶段性成果。

[2] 费孝通：《乡土重建》，观察社，1948，第49～53页。

[3] 这方面的代表性成果主要有张玉法《民国初年山东省行政制度的变革，1912～1937》（台北《中央研究院近代史研究所集刊》第21期，1992年6月）、孔飞力《地方政府的发展》（载费正清主编《剑桥中华民国史》下，上海人民出版社，1992，第360～392页）、温锐《20世纪上半叶地方基层政府社会管理职能的初步转型——以赣闽粤三边地区为例》（《文史哲》2004年第1期）、魏光奇《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》（商务印书馆，2004）。

[4] 王奇生：《民国时期县长的群体构成与人事嬗递——以1927年至1949年长江流域省份为中心》，《历史研究》1999年第2期。

[5] 余明侠：《徐州煤矿史》，江苏古籍出版社，1991，第124页。

[6] 《函送应付地方纠纷节略》（1933年10月4日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[7] 爱德华·汤普森：《共有的习惯》，王加丰译，上海人民出版社，2002，第172页。

[8] 《铜山县贾柳路民众反对华东煤矿侵害权产委员会宣言》（1931年10月15日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3。

[9] 《函送应付地方纠纷节略》（1933年10月4日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[10] 彭慕兰：《腹地的构建：华北内地的国家、社会和经济（1853～1937）》，马俊亚译，社会科学文献出版社，2005，第8页。

[11] 徐州矿务局矿史编写组：《徐州煤矿史大事纪年》第1辑，内部发行本，1982，第28～29页。

[12] 《函陈关于新增塌陷地亩坟墓经滕县刘县长亲自莅矿查勘调处所定赔款可否接受》（1935年2月27日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[13] 《铜山县贾柳路民众反对华东煤矿侵害权产委员会宣言》（1931年10月15日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3。

[14] 《华东公司总经理程文勋致江苏农矿厅函》（1931年11月28日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3。

[15] 《贾汪柳泉路民众砍毁华东公司电杆后该公司控辞呈报县府》，《徐报》1931年11月21日，第1版。

[16] 《华东公司总经理程文勋致实业厅王剑杰函》（1932年5月19日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-11。

[17] 《铜山县政府布告》（1931年11月），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3。

[18] 《恳请令县保护恢复电信交通并详陈暴动原因》（1931年11月28日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3。

[19] 《为乡民不遂决议案阻挠树立电杆恳请派员监视树立》（1932年2月13日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3。

[20] 《铜山县政府训令》（1932年5月14日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-11。

[21] 《铜山县政府训令》（1934年8月9日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[22] 董玉岭：《民国时期铜山县历任县长》，《铜山县文史资料》第10辑，内部发行本，1990，第30～31页。

[23] 《报告铜山县党政召会处理贾柳路沿线各乡塌陷水浸损失情形》（1934年11月12日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[24] 《总公司代表章祓致总经理顾宗林函》（1935年1月20日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[25] 《函陈半年来办理地方交涉经过情形》（1935年2月12日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[26] 《矿场电总经理顾宗林》（1935年4月3日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[27] 《华东煤矿总公司致实业部函》（1935年5月28日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[28] 《关于塌陷赔款乡民滋事办理经过情形》（1935年4月18日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[29] 《函陈半年来办理地方交涉经过情形》（1935年2月12日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[30] 《铜山新泉乡第1～5保民众具名报函矿场》（1935年3月27日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[31] 詹姆斯·C.斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显等译，译林出版社，2001，第34～36页。

[32] 《矿长江山寿复总公司函》（1933年9月25日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[33] 《铜山县政府训令》（1934年8月9日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[34] 《华东煤矿总公司致董事会函》（1934年8月22日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（1）。

[35] 《章祓致铜山县王县长和县党部函》（1935年4月7日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[36] 《铜山县政府布告》（1935年3月），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[37] 《章祓、江山寿致总公司函》（1935年4月6日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[38] 《函陈六七号井西南田亩坟墓塌陷交涉情形》（1934年1月4日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[39] 《函陈刘恒晏诬告祖坟塌陷及孙处长在滕县拘押释放经过情形》（1935年5月22日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[40] 《章祓、江山寿致总公司函》（1935年8月7日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（2）。

[41] 《矿场致总公司函》（1937年3月26日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（3）。

[42] 《矿长江山寿致总经理华润泉函》（1937年1月29日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（3）。

[43] 《矿长江山寿致铜山县政府函》（1937年4月4日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（3）。

[44] 《矿长江山寿致总经理华润泉函》（1937年1月29日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：9-19（3）。

[45] 张玉法：《民国初年山东省行政制度的变革，1912～1937》，台北《中央研究院近代史研究所集刊》第21期，1992年6月。

[46] 温锐：《20世纪上半叶地方基层政府社会管理职能的初步转型——以赣闽粤三边地区为例》，《文史哲》2004年第1期。

[47] 孔飞力：《地方政府的发展》，第377页。

[48] 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社，2003，第57页。

[49] 韩秀桃：《明清民间纠纷的解决及其现代意义》，何兵主编《和谐社会与纠纷解决机制》，北京大学出版社，2007，第135页。

[50] 1931年12月“贾柳路乡民暴动”发生后，江苏省政府主席顾祝同责令铜山县政府“安为保护，以维实业”［《顾祝同致华东煤矿总公司函》（1931年12月12日），徐州矿业集团档案室藏华东煤矿公司卷宗，档案号：26-3］。后鉴于当地治安状况和矿区治理迟迟不见好转，1932年秋至1933年冬江苏省政府接连撤换了两个县长（董玉岭：《民国时期铜山县历任县长》，第28～30页）。