试论我国未成年人监护监督制度之构建

王楠 齐梦璐[1]

摘要：我国目前的未成年人监护监督明显存在亲权、监护权不分以及无事先预防、仅有事后救济等监督不力的问题。为了有效保护未成年人合法的人身、财产权益，亟需构建一个完善的未成年人监护监督体系。我国的未成年人监护监督制度，可以借鉴德国、日本、美国等立法例，分立亲权和监护权，建立“公私结合”“预防和救济相结合”的模式，以一般监督、专门监督和司法机关监督三个层次为主的监护监督制度。

关键词：监护权 未成年人 监督

一、问题的提出：我国未成年人监护权需要监督

日前，一则童模被踢的新闻引起全国关注。视频显示，童模妞妞正被其母亲踢踹。经调查，妞妞年仅三岁，已是一名知名童模，每天的拍照量达100多件衣服，若不配合拍照则会被其母亲打骂。才3岁的女童俨然已经沦为家里的“赚钱工具”，还经常遭受监护人打骂，这对她的身心健康都有着极大的损害。而这种事件不止一件，在浙江湖州的织里镇有上千个与妞妞一样的童模，有的甚至年龄比她还小。这件案例显示出的监护人侵害未成年权益案件仅为冰山一角。据近年媒体报道，虐童案也时有发生，如“南京幼女饿死事件”。

在这些事件中，本应当是未成年子女保护伞的父母，却变成伤害子女最尖锐的利刃，侵害未成年人的合法权益。受传统“法不入家门”观点影响，有人认为父母管教子女难以插手，且是为了子女的利益，即使有暴力也情有可原。另外，未成年人受到监护人侵害的案件在现实生活中不仅不易察觉，更难以追究侵权监护人的法律责任。

而从法律保障上来讲，我国仅有事后监督的监护权撤销制度，未成年监护监督制度极其不完善，亟需建立系统的监护监督制度，在监护人监护过程中就对其履行职责的情形进行监督，以有效地保障未成年人的合法权益，预防出现难以挽回的局面。

一、我国未成年人监护监督制度的现状及问题

（一）我国未成年人监护监督制度的立法现状及问题

1.我国未成年人监护监督制度的立法现状

我国对于未成年人监护监督制度的规定都是救济性监督，“是指在被监护人遭遇实质侵害时，由有关人员或单位向人民法院提起诉讼，撤销监护人的监护资格、追究监护人的损害赔偿责任的一种事后性监督”。[2]这种监督方式具有临时性、事后性和公力救济性的特点。民法通则第十八条规定了“人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格”，但是没有明确规定“有关人员”“有关单位”有哪些。

2012年出台的未成年人保护法，2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四部门出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《处理意见》），2015年通过的反家庭暴力法以及2017年的民法总则都在监护监督上有了较大的立法进步，更具有科学性。下表是对现有的未成年人监护监督制度相关立法所进行的归纳整理。

表2-1 未成年人监护监督制度立法现状明细表

2.我国未成年人监护监督制度立法存在问题

（1）未区分亲权和监护制度

我国的民法上没有规定亲权制度，缺少亲权概念，使用了英美法系的监护制度，只规定了未成年人的父母是法定监护人，用监护制度替代了亲权。这与很多大陆法系国家不同。亲权是很多大陆法系国家中保护未成年子女的一项重要权利，规定未成年子女一经出生，其父母就是其亲权人，负有身份照护义务和财产照护义务，以亲权补正未成年人的行为能力；只有亲权人均死亡或者丧失亲权或者被剥夺亲权，才须为未成年人指定监护，以监护权补正未成年人的行为能力[3]。我国民法对亲权和监护制度未加区分，导致监护制度在民法中的地位不明确，会造成民法体系的混乱。

（2）监护监督主体不恰当

前文提到，根据民法总则、未成年人保护法、《处理意见》的相关规定，其他依法具有监护资格的人或者单位存在监护监督主体分散、角色交叉的问题，在实践中会影响监护监督机关作用的发挥和监督实效。[4]而且像未成年人父母所在的单位、住所地的居（村）委会并不是专门的监护监督机关，很多时候对于未成年人父母是否认真履行监护职责，对侵犯被监护人的权益情况无法及时发现和制止。虽然在我国民法中有规定法院为监护监督机关，但是它发挥作用的前提是必须有侵害事实确实发生且当事人要起诉，这在一定程度上也影响了法院监护监督实效。

（3）监护监督制度不健全

我国并没有规定预防性监督制度。“预防性监督，是指为保护被监护人的合法权益不受侵害，防范监护人的恣意和渎职，而由专门的机关或特定的个人或组织对监护人的监护行为进行日常性的监督。”[5]这种监护监督制度有个别性、日常性和预防性的特征。事后的救济性监督带有滞后性，是在未成年人遭遇了实质性损害时，采取的一种救济措施，实际上是“亡羊补牢”。如果在日常就有专门的机关或人员对于未成年人父母的履职行为进行日常监督，一方面可以在严重的损害结果出现前制止监护人的侵害行为，另一方面也可以使得监护人基于压力时刻检视自己的行为。

（二）我国未成年人监护监督的司法现状及问题

因为我国目前只能通过撤销监护人资格对未成年人监护人进行监督，故本文从“无讼案例”司法案例库抽选了2016年至2019年共计103起申请撤销未成年人监护人资格的案例，从申请人、理由和判决结果三个方面分析我国未成年人监护监督司法现状及所存在的问题。

1.我国未成年人监护监督的司法现状

（1）未成年人监护人资格撤销案例申请人数据统计分析

图1 申请人数据统计图

从未成年人监护人资格撤销案例的申请人数据分布上看（见图1），在司法实践中多为亲属发现未成年人受监护人侵害而向法院申请撤销其监护人资格，只有少数情况下会有村（居）委员会或社会服务机构来提出申请，且这种情况多发生在监护人性侵、家暴未成年人或因其他原因被拘留，又没有其他亲属照料未成年人的案件中。

（2）未成年人监护人资格撤销案例申请理由数据统计分析

图2 申请理由数据统计图

从未成年人监护人资格撤销案例的申请理由数据分布上看（见图2），申请人的申请理由分为三种：第一种，以监护人主观上怠于履行监护职责、不履行监护职责为申请理由（表现形式多为不支付抚养费或完全不照顾被监护人生活学习）；第二种，监护人主观上有监护意愿但因为无经济能力、有精神疾病或者因受到刑事处罚而不能履行监护职责；第三种，以监护人家暴行为、性侵行为等严重侵害未成年人合法权益为申请理由。其中以第一种为申请理由的案件最多，且多发生在单亲家庭或留守儿童情形下，由平日照料未成年人生活的祖父母或外祖父母向法院申请撤销其父母的监护权。

（3）未成年人监护人资格撤销案例判决结果数据统计分析

图3 判决结果数据统计图

从未成年人监护人资格撤销案例判决结果的数据分布看（见图3），法院判决撤销被申请人监护资格的案件占多数，其中很大一部分原因在于监护人主动放弃监护权。少数法院判决驳回撤销申请基本上基于证据不足。

2.我国未成年人监护监督司法实践中存在的问题

（1）监护撤销制度仍不能完全摆脱“僵尸制度”

申请撤销未成年人监护人资格的案件虽然在这几年有所增长，但还是总体偏少，和现实社会中频繁爆出的监护人侵害被监护人合法权益的现状不相称。究其原因，是我国对监护监督制度的规定已经沦为具文，不仅是因为监护监督制度不够完备，更是因为实践中对于监护人的监督意识太过薄弱。

（2）社会服务部门和村（居）委员会的监督力度不够

从上述数据中看，社会服务机构和村（居）民委员会作为监护监督主体的判决文书只占21%，明显低于亲属的监督力度。此外，如在“获嘉县史庄镇十里铺村村民委员会、王彦强申请撤销监护人资格”[6]案件中，在获嘉县史庄镇十里铺村村民委员会申请撤销之前，监护人就曾多次对未成年人实施家暴行为，严重侵害未成年人的身心健康。该案中村委会虽然在2017年7月起诉申请撤销监护人资格，但是其在日常生活中并没有对监护人的监护职责给予足够的监督，没有在第一次侵害行为发生时就及时制止，以致未成年人因多次侵害行为造成了严重的伤害后果。

（3）对于不构成撤销情形但又履职不到位的监护行为没有惩罚措施

在19起法院判决驳回撤销申请的案件中，很多案件都存在监护人履行监护职责不到位情形，但是又没有明确证据证明未成年人受到侵害的事实，最后法院判决驳回。例如，“洪某华、张某珍与蒋某平申请变更监护人”[7]案件中，被监护人一直与申请人即其外祖父母一起居住，而监护人虽然存在对于未成年人关心照顾不足的情形，且从未支付过抚养费也未有探望行为，但是因为监护人有履行监护职责的意愿，也未有明显证据证明其存在侵害未成年人合法权益的行为，法院最后判决驳回撤销申请。法院在判决书的最后有对监护人进行批评教育，然而没有太大的实质意义。上述案件中监护职责履行不到位的行为仅仅批评教育是不够的，需要相应的监督惩罚措施以更全面地保护未成年人。

三、监护监督制度的域外经验

（一）德国的监护监督制度

德国规定的监护监督主体有三类：监护法院、监护监督人和青少年局。但在《德国民法典》中，监护监督人并不是强制性规定，通常监护实务与财产管理相关时，才必须设置监护人；其他情形下，当事人或者监护法院可视具体情况决定是否设置监护监督人。大陆法系国家的监护监督制度都带有较强的公权力色彩，德国也不例外，设立青少年局作为负责青少年工作的法定机构。德国的监护监督主体实现了私权与公权相结合。未成年人的父母担任未成年人监护人，并允许其他亲属担任监护监督主体，同时青少年局也对未成年人监护人进行主动监督，最后监护法院负责监督监护人全过程和监护监督人。

监护监督人的职责就是负责对监护人的全部活动进行日常性监督，即上文所说的“预防性监督”。监护人对被监护人的财产目录的编制、财产管理、对外投资，都必须有监督人的参与或者要经过监督人、家庭法院的同意。

（二）日本的监护监督制度

《日本民法》规定了“亲权”，第八百一十八条第一项规定，未成年子女服从于父母的亲权，即父母对未成年的子女具有亲权。日本的亲权者类似于我国的父母监护人，而我国的未成年人监护制度就相当于日本的亲权制度与未成年人监护制度的总和。[8]

日本的亲权制度包括亲权丧失制度和亲权限制制度。当父母滥用亲权或者行为明显不端时，亲属、检察官或儿童商谈所长可以向家庭裁判所申请宣告其亲权丧失。若行使亲权的父母侵害未成年人的财产权益，则上述三类人可以向家庭裁判所申请宣告其对子女的丧失财产管理权，但还是可以行使其他方面的管理权。

日本的亲权限制制度包括临时限制制度和部分限制制度。所谓亲权临时限制制度，是在符合法定情形时，由家庭裁判所根据申请权利人的申请，宣告亲权人在一定期间内停止行使对子女的亲权的制度。然后，由儿童商谈所或特设机构等对亲权人进行指导和监督，再根据实际情况，恢复亲权人的亲权；所谓亲权部分限制制度，是指在符合法定情形时，由家庭裁判所根据申请权利人的申请，宣告亲权人的部分亲权暂停行使的制度。该制度被认为能有效地解决全部否定亲权的情形下，对亲权限制过度、过死反而损害儿童利益的弊端。

（三）美国的监护监督制度

美国也未区分亲权与监护，将大陆法系国家的亲权制度和监护制度统称为“监护”。美国分阶段设置不同的监护监督制度，在侵害前期设有强制报告制度；在侵害发生后，设置了受理登记和调查程序，还设置了寄养和临时监护措施保护未成年人远离侵害人；在司法审理阶段，视侵害情况而定，为未成年人安排长久安置、家庭庇护以及将未成年人从家庭迁出等保护措施。

强制报告制度在我国虽然有类似规定，但是美国的规定更为详细，美国规定的“强制报告者”涵盖了可能和孩子接触的各种行业的从业人员，包含医师、教师、摄影师、虐待咨询人员和警察等。他们需要留存执业过程中发现的疑似被凌虐未成年人的基本信息，即未成年人和其父母或监护人的姓名，未成年人的年龄、住处和虐待的性质，并作出报告。同时，约有45个州制定了不报告的处罚规定。[9]并且考虑到工作人员的报告会受其老板阻挠的可能，美国对于这种情形设置了相应的处罚措施。美国的“强制报告制度”给予了报告者最大的便利，也设置相应的处罚措施督促报告者如实通报未成年人受侵害情况。

侵害发生后或者有关人员举报后，美国的儿童福利局会展开调查，如果情况属实，他们认为未成年人在家中会继续面临危险的，则会将未成年人带离家庭远离侵害人，将其安置到专门的机构和寄养家庭生活。儿童福利局对未成年人的家庭情况进行调查后，社会会对未成年人家庭风险进行评估，如果风险消除则会将未成年人送回家庭；若风险继续存在，会向法院提起未成年人受侵害或忽视的诉讼。

（四）域外未成年人监护监督制度的评析

前述分别选取了德国、日本、美国涉及未成年人监护监督的法律制度进行简要分析。其中，除美国，大陆法系国家外都将亲权和监护分立，在亲权篇和监护人篇分别规定不同的监护监督制度。另外，德国、日本和美国都强调国家公权力的干预，未成年人监护监督制度呈现公法化的趋势，如美国的儿童福利局、德国的监护法院和日本的家庭裁判所。除此之外，这三个国家都建立了比较完善的监护监督体系，对于监护的每个阶段都规定了较为详细的监督制度，这其中又以美国最为典型，对于我国具有极大的借鉴意义。

四、完善我国未成年人监护监督制度的构想

（一）构建亲权制度，区分亲权和监护权

参照德国、日本将亲权与监护分立的规定，针对我国在“大监护”制度下存在的各种问题，建议将亲权与监护权进行区分，详细规定亲权的内容。亲权属于第一性义务，强调父母子女的亲缘关系，是父母对子女的人身和财产享有的权利，既是一种义务性权利又是作为父母的天然职责；而监护属于第二性义务，强调的是责任承担，只能作为亲权行使不能的补充。[10]所以针对监护和亲权的不同，对亲权和监护的监督也应当进行区分。

（二）构建公私结合的监护监督制度

大陆法系国家如德国、日本在监护监督制度上采取的是“公私结合”的道路，即司法、行政和私人监督并行。我国目前的监护监督主体虽有行政部门（民政部门）与法院以及村（居）委员会基层组织的规定，但是国家公权力介入仍不深。因为中国受“家本位”观念影响，还是认为父母怎么管教子女都是家务事，不应当受外部干预。依照《儿童权利公约》第十九条的规定[11]，我国作为缔约国应当遵循该公约的指导思想，不可认为未成年监护是家事问题而放任不管，应当增强国家以“儿童最大利益原则”为中心思想的干预，构建国家公权力与私人监督相结合的监护监督制度。

（三）未成年人监护监督制度的具体构建

1.建立三个层级递进的监护监督制度

（1）一般监督

对于一般监督的规定可以借鉴美国的“强制举报制度”。我国的反家庭暴力法中虽有关于相关人员和部门举报的规定，但只涉及监护监督家暴行为，既没有强制性规定也没有设置相应的惩罚措施等，以致该条款在监护监督中形同虚设。

故而应当在未成年人监护监督中进行更为详细全面的规定：首先是举报人的范围，未成年人的祖父母、外祖父母、兄姐、关系密切的其他亲属、朋友以及学校、幼儿园、医院、社会工作服务机构及其工作人员都要承担举报的责任，作为一般监督人。其次是一般监督人如果没有尽到举报的义务，应当受到相应的惩罚，可以是赔偿损失（一般在父母侵害未成年人财产权益时适用）、赔礼道歉和其他方式（如学校的老师没有尽到举报义务可以对其进行公告批评）。

（2）专门监督

群团组织可以作为监督的主体。例如，妇联内部一般都设有专门保护未成年人的委员会如杭州市妇联设有杭州市妇女儿童工作委员会，建议由该委员会作为专门监督机关处理与未成年人监护有关的事务，履行监护监督职责。而且根据《处理意见》第三十七条[12]和民法总则第三十六条规定，妇联本身也被赋予了监督监护人的职责。所以，一般监督人发现疑似亲权人有侵害未成年人的现象时，应当向妇女儿童工作委员会举报。该委员会接受举报之后应当对此进行调查，委员会在调查情况属实后，在其权限范围内对监护人的失职行为进行处理，也可依据民法总则第三十六条规定向法院提起诉讼。

在委员会调查后发现未成年人监护虽然没有严重到需要申请撤销监护人资格，但是又不能排除未成年人有遭受侵害的风险，这时监护权需要受到更加严格的监督，委员会作为专门监督机关，应该直接对未成年人监护人进行监督。例如上文提到的“洪永华、张亚珍与蒋巍平申请变更监护人”案件，监护人从未支付抚养费也从未关心未成年人的学习和生活，未成年人监护已经存在问题，委员会应当对监护人进行长期直接的监督。在问题解除后，专门监督机关可以退出直接监督，由一般监督人进行日常监督。

（3）司法机关监督

上文已论述我国在监督主体的设置上宜借鉴德国、日本等国的经验，采取“公私结合”模式。我国的公权力监督主要是体现在司法机关监督上。考虑到我国现阶段在进行家事改革工作，多地基层法院都设置了少年法庭专门处理家事案件，故而可在少年法庭内部设置专门负责监护案件的监护法官。由监护法官根据专门监督机关的申请裁决关于未成年人监护的事务。除撤销未成年人监护人资格外，可以借鉴日本的“亲权部分限制制度”。例如，监护人有侵害未成年子女财产权益的行为但未有侵害人身利益，监护法官可以要求监护人赔偿损失并停止行使财产管理，但仍然担任未成年子女的监护人。除此之外，监护法官还担任监督监护监督人的职责，若监督人存在失职行为，其可以惩罚监督人或撤销监督资格。

2.区分父母监护权和其他监护人的监督

（1）父母监护权的监督

很多学者认为对亲权即父母监护不需要监督，因为父母监护权是基于父母与未成年人之间的血缘关系产生，父母总是会保护未成年人的利益，“虎毒不食子”，父母作为监护人是不会伤害自己的子女的，但是无数案例证明这种观点与现实相背离。所以，父母监护权也需要被监督，只是受监督的程度相较于其他人作为监护人时较轻，在父母监护存在失职行为时应进行公权力干预。因此，父母监护权的监督应当以一般监督为主，专门监督和司法机关监督为辅。

（2）其他监护人的监督

在未成年人父母不能担任未成年人监护人时，由法律规定的其他亲属或有关单位担任未成年人的监护人，也就是上文说的与亲权分立的监护权，这种情况下需要比父母监护更为严格的监督。在一般监督和专门监督上，无论是未成年人父母还是其他亲属或有关单位作为监护人，都是一样的，甚至是专门监督机关对于其他监护人的监督要更为严格。

区别比较大的应当是在司法机关的监督上，在其他亲属或者有关单位担任未成年人监护人时，可以借鉴德国要求监护人就未成年人的个人状况每年向监护法官报告一次，还要就财产管理制作计算书也每年向监护法官报告一次。此外，也可以借鉴德国的“监护人报酬制度”，监护法官可以根据监护人的要求给予其一定的补偿。

五、结论

针对父母监护人侵害未成年人事件频繁发生的现状，未成年人的合法权益需要更充分的保障。本文在借鉴各国立法例的基础上，结合我国具体国情，建议构建一套“公私结合”、三层次递进的监护监督制度，希望能最大限度地保护未成年人。

参考文献

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10.刘金霞：《监护监督的必要性及其制度构建》，载《西安电子科技大学学报》（社会科学版）2017年第27期。

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[1] 王楠，浙江五联律师事务所律师，合伙人；齐梦璐，浙江五联律师事务所，律师。

[2] 陈圣利：《预防性监护监督制度的构建——基于社会正义与制度成本的均衡考量》，载《北方法学》2018年第2期。

[3] 杨立新：《〈民法总则〉制定与我国监护制度之完善》，载《法学家》2016年第1期。

[4] 吴国平：《论我国监护监督制度的立法完善》，载《福建行政学院学报》2010年第3期。

[5] 陈圣利：《预防性监护监督制度的构建——基于社会正义与制度成本的均衡考量》，载《北方法学》2018年第2期。

[6] 获嘉县人民法院（2017）豫0724民特36号。

[7] 上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115民特417号。

[8] 白瑞：《亲权限制的法理在日本之展开——儿童虐待问题的法律对策》，载《日本法研究》2017年第00期。

[9] 李安琪：《我国未成年人监护权撤销制度的实现机制研究》，载《青少年研究与实践》2018年第4期。

[10] 熊金才、冯源：《论国家监护的补充连带责任——以亲权与监护的二元分立为视角》，载《中华女子学院学报》2014年第4期。

[11] 《儿童权利公约》第19条规定，（1）缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或者剥削，包括性侵犯。（2）这类保护性措施应当酌情包括采取有效程序建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的义务人提供必须的支持，采取其他的预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及运用适当的司法干预。

[12] 《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第三十七条规定，判决不撤销监护人资格的，人民法院可以根据需要走访未成年人及其家庭，也可以向当地民政部门、辖区公安派出所、村（居）民委员会、共青团、妇联、未成年人所在学校、监护人所在单位等发出司法建议，加强对未成年人的保护和对监护人的监督指导。